基于隴南經驗對農戶住房重建金融支持問題的思考

祁涵柏

（中國人民銀行隴南市中心支行，甘肅 隴南 746000）

一、隴南市金融支持農戶住房災后重建的做法

（一）采取政策性和商業性互補的金融支持模式

一方面，隴南市10家地方法人金融機構和市農業銀行利用自有資金為農房重建提供金融支持，累計發放農戶住房重建貸款19.99億元，支持住房重建和維修農戶9.96萬戶，其中：9家農村合作金融機構累計發放農房重建貸款9.6萬戶，金額19.03億元；市農業銀行發放2414戶，金額6846萬元；隴南金橋村鎮銀行發放1220戶，2766萬元。另一方面，國家開發銀行以委托貸款形式彌補農房重建資金缺口。國開行（委托）發放農村住房災后重建貸款13.42萬戶，金額21.4億元。全市累計發放農房重建貸款達41.66億元，為災后農村地區社會秩序穩定和農村災后重建順利推進做出了重要貢獻。

（二）采取政策扶持與資金支持相結合的雙重保障模式

在政策扶持層面，隴南市從減輕承貸金融機構財務壓力，增強貸款能力入手，為災后重建創造寬松的政策環境。人民銀行執行了區別于一般地區的優惠存款準備金率和優惠支農再貸款利率。災后重建期間，存款準備金率較一般地區累計下調4.5個百分點，有效增強了法人金融機構貸款能力；執行了低于一般地區0.99個百分點支農再貸款優惠利率，有效降低了金融機構財務壓力。在資金支持層面，人民銀行合理運用支農再貸款，保障法人機構流動性充裕，累計投放支農再貸款43億元，年均余額達到12.2億元。財政部門通過對農戶住房重建貸款利息進行補貼，有效減輕了貸款農戶在重建期間的付息壓力。

（三）采取政銀對接的貸款投放模式

通過由受災農戶向所在鄉鎮政府提出貸款申請，提供貸款材料，鄉鎮政府依據相關規定進行審查同意后移交承貸金融機構，再由承貸銀行核實資料并發放貸款的方式，有效減輕了因集中時間大規模投放貸款對承貸銀行造成的工作壓力，提高了貸款發放效率。金融機構結合受災農戶實際，對災后重建所需貸款，簡化手續、明晰審批流程、減少環節，做到快速審查、快速放貸、靈活期限并執行優惠利率；對因災不能按時償還貸款的單位和個人，不催收催繳、不罰息，不作不良記錄，為受災群眾提供了重建資金保障。

二、存在的問題和不足

（一）缺乏健全有效的融資擔保機制

由于隴南市屬經濟欠發達地區，金融市場發育程度低，金融體系的構成和服務模式單一，長期以來未形成健全的融資擔保機制。災后重建期間，隴南市僅一家商業性擔保公司和兩支政策性擔保基金，其數量和規模遠不能滿足實際融資擔保需求，導致了信用風險缺乏有效的分散渠道，造成風險向銀行體系集中。承貸金融機構發放農戶住房重建貸款過程中，因融資擔保機制缺失，有效擔保抵押缺乏，雖然采取“五戶聯保”的形式控制風險，但由于農戶受災面廣，且均有貸款，進入還款周期后，借款農戶相互觀望，聯保效果收效甚微，使災后重建結束后信用風險集中暴露，對金融機構穩健經營和區域金融穩定造成不利影響。

（二）缺乏成熟完善的應急處置機制

雖然，隴南市各金融機構、各相關部門在支持災后重建過程中通力協作、密切配合，為農村災后重建順利推進發揮了重要作用。但是，由于缺乏較為系統成熟的應急處置機制和前瞻性的配套措施，在此期間積累的一些問題隨著重建結束逐步顯現，對承貸金融機構經營管理造成較大壓力。一是農房重建信貸投放任務在金融機構間分配不均衡。占全市金融機構存款份額32%的法人金融機構承擔了全市96.6%的重建貸款投放任務。因農戶住房重建貸款期限均為3～5年，導致承貸金融機構期限結構配置失衡。災后重建期間，承貸法人金融機構中長期貸款增長21.33倍，中長期貸款占比上升59.6個百分點。二是風險承擔主體不明確。承貸金融機構以商業性貸款模式發揮政策性支持作用，但在貸款投放過程中損失承擔缺乏與政策性貸款相對應的政策保障，最終僅能以承貸金融機構撥備和資本覆蓋風險，出現權責不對等的情況。

（三）缺乏科學系統的貸后管理機制

由于災后重建工作時間緊、任務重、范圍廣，且事前未建立完善、具有針對性的重建貸款貸后管理機制，對承貸金融機構和政府相關部門在貸后管理和貸款到期后的清收造成諸多障礙。一是貸款性質宣傳解釋不力。因隴南市農房重建實行“自籌1萬、補助2萬、貸款3萬”的籌資模式，且相關部門對貸款性質缺乏明晰的解釋，使部分借款農戶將貸款和補助款混淆，對還款形成思想障礙。二是信用環境建設未能及時跟進。災后重建過程中對軟環境建設重視不夠，未將災區信用重建作為完善重建貸款貸后管理，優化金融生態的重要措施，對承貸機構貸款清收造成不利影響。三是貸款貼息制度設置不合理。隴南市農房重建貸款實行重建期內全額貼息制，財政貼息在重建期內掩蓋了貸款真實形態，使承貸機構不能及時依據貸款形態前瞻性地做好撥備計提和風險處置工作。

三、經驗及啟示

（一）完善融資擔保機制，防止風險向銀行體系集中

按照政府引導、政策支持、多元化投入、市場化運作的模式，構建多層次、多形式的融資擔保機制。一是完善農村政策性擔保體系。加快發展政府財政出資控股或參股設立的政策性信用擔保機構。充分發揮政府資金在融資擔保機構發展中的積極引導、增強實力、提高信用和風險補償等方面的作用。二是完善商業性擔保體系。大力發展法人資本、社會資本和民間資本投資設立的商業性信用擔保機構，擴充已有擔保平臺。三是進一步擴大有效擔保物范圍。通過法律修訂、法律解釋、或者特許試點等措施,逐步放松對農村抵押物的限制。如根據地域確定允許抵押的農村住宅房地產范圍;根據用途,允許農村經營性房地產抵押;允許通過流轉取得的土地承包經營權抵押。

（二）因地制宜，制定符合當地實際的貸后管理措施

一是加大信用知識和重建貸款性質宣傳解釋力度，扭轉部分借款農戶對重建貸款性質的錯誤認識，消除因宣傳解釋不力對金融機構清收貸款的影響。二是實行差額貼息制度。貼息期內，承貸金融機構可按照貼息額的一定比例向借款農戶計收利息，貼息期滿后將所付利息一次性返還或在貸款本金中扣除。進而培養借款人還款意識，以便于金融機構準確了解貸款形態并做好風險的處置和預防工作。三是建立還款激勵機制。對于提前還款的給予貸款借款金額一定比例的獎勵或利息返還，同時再次貸款時給予更簡便快捷的審批和更多的信貸支持，如果不能按時還款，則可采取提高利率等措施，促使逾期貸戶早日還款。四是地方縣鄉政府應承擔一定的貸款清收責任，進而減輕金融機構清收壓力。

（三）加快推進巨災風險處置機制建設

在巨大自然災害風險波及下，單個金融機構信貸資產損失極有可能演化為系統性風險，進而影響整個區域的金融穩健運行。因而，建立巨災風險處置機制，有效化解自然災害對銀行業金融機構穩健運營運行的不利影響，對維護區域金融穩定具有重要意義。一是進一步完善巨災保險相關法律法規，充分發揮政府引導和推進作用，建立健全巨災風險分散機制；二是加強銀保合作，擴大農業保險、商業保險的覆蓋范圍，緩釋因自然災害對微觀經濟實體造成沖擊形成的風險；三是制定科學完善的巨災風險金融處置應急預案，加強金融機構、監管部門、地方政府的溝通協作，提高巨災風險應對效率和金融風險處置能力。