對事業單位內部控制有關問題的探討

段 敏

（昆明市財政局，云南 昆明 650000）

2012年底，為進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月1日起施行。行政事業單位內部控制的目標是合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。但是在實踐中，部分事業單位財務風險意識淡薄，財務風險加劇，嚴重影響事業的健康發展。《行政事業單位內部控制規范（試行）》的出臺，有利于事業單位增強風險意識，促進單位建立完善防范財務風險的機制，未雨綢繆，防患于未然。

一、事業單位內部控制的特點與存在的問題

事業單位內部控制主要有以下幾個特點：事業單位內部控制制度建設不應以經濟效益為前提，而應以公共服務為目標來設計和建設內部控制制度；行政事業單位的組織結構、部門設置、職能權限等會受到外來制度和規定的約束，內部控制制度建設的空間相對企業來說要小；行政事業單位在資金來源、資本結構、會計處理等方面與企業有著很大的區別，內部控制制度建設的內容相對簡單。

（一）內控意識薄弱，認識不清

內部控制意識是內部控制環境的重要內容，良好的內部控制意識是確保內控體系得以有效運行的重要保證。但是，很多事業單位對內部控制重要性的認識不足，對內控知識缺乏基本了解，內控意識不強。更有個別領導干部沒有認識到內控是一種業務運作過程中環環相扣的動態監督機制，也不清楚管理者和相關業務部門在內控過程中應當承擔的職責。

（二）內部控制制度不健全

內控體系的有效運作需要有相關制度的保障，制度的不健全和不完善會對整個內部控制體系的營運產生實質性的影響。當前，內控制度方面存在的問題主要表現在以下幾方面：一是相關會計崗位的設置不夠嚴慎，未能體現崗位之間的制抑關系，個別規模較小的事業單位甚至會計、出納、資產管理等不相容崗位一肩挑的現象；二是內部控制制度所涉及的范圍沒有涵蓋到單位的所有人員和多個業務環節，尤其是固定資產內部控制薄弱的現象在事業單位比較突出。

（三）固定資產控制環節薄弱

自從事業單位實行政府集中采購以后，在固定資產購置方面得到了一些控制，但是在使用管理環節上仍存在著比較嚴重的問題，重購輕管的現象比較嚴重。主要表現在以下幾方面：一是不做可行性分析，盲目購置。如某單位花幾十萬元盲目購某朝洋設備，購入后，適用范圍不符而閑置，迷信洋設備，花國產設備三倍價格購買進口設備，浪費了資金；二是有些單位沒有按照相關的規定建立定期財產盤點制度，結果是賬上有的資產，實際已經報廢，有的已經損壞變賣，出現賬實不符的現象；三是還有些單位未將購置的資產及時入賬，未登記資產明細賬和實物卡片，導致責任不明。

（四）機構設置不合理，部門之間協調性差

受原有的行政體制的影響，很多事業單位在建立之初沒有做好相關機構的構建計劃工作。具體表現在：組織機構沒有針對各單位的實際需求來設置，崗位職責不明確，從而導致各單位不能起到相互牽制的作用；內部控制工作不能夠涵蓋到整個單位的經濟業務，其他非內部控制的直屬部門，如財務、審計、檢查等部門缺乏合作意識，溝通聯系較少，協調配合性差。在不少單位審計機構的設置處于紀檢監察或財務部門領導之下，獨立性和權威性不強，從而不能夠起到監督檢查的作用。

（五）缺乏有效的監督考核機制

部分事業單位對內部控制缺乏有效的監督考核機制，不能夠對單位的內部控制體系的正常運作作出真實合理的評價。產生有章不循，內控制度成為“印在紙上，掛在墻上”的擺設。隨著事業單位財務制度的改革，傳統的審計已經不能夠滿足事業單位內部控制的需要。在對事業單位進行考核時多以目標、任務完成情況為主要考核依據，考核機制的設置缺乏科學性。更缺乏對業務過程的控制和監督，無法達到事前、事中的控制，使內控制度在“既成事實”面前失去作用。

二、強化事業單位內部控制應遵循的原則

事業單位的內部控制是由事業單位的領導層和全體員工實施的，旨在提高事業單位管理服務水平和風險防范能力，促進事業單位可持續、健康發展，維護社會主義經濟秩序和社會公眾利益，實現事業單位的服務目標。因此，在建立健全內部控制相關制度，強化事業單位內部控制體系時，需要遵循以下原則：

（一）全面性原則

行政事業單位內部控制應當對單位內部經濟活動進行全面的掌握控制，貫穿預算編制、預算執行、投資評審、績絞評價全過程，覆蓋單位的所有工作職能和事項。

（二）重要性原則

完善的內部控制，不僅要把事業單位各項活動置于全面的監控中，還要對重點環節、重點部位、重點問題進行重點控制。

（三）制衡性原則

事業單位的內部控制應在機構設置、權責分配以及業務流程方面相互制約、相互監督。每項完整的經濟業務活動，必須經過具有互相制約關系的兩個或兩個以上的控制環節或部門方能完成。在橫向上，每項完整的經濟業務，至少應由彼此獨立的兩個部門或人員辦理；在縱向上，至少經過互不隸屬的兩個或兩個以上的崗位或環節，以使下級受上級監督，上級受下級牽制，形成相互監督的控制模式。

（四）適應性原則

內部控制應當與事業單位的規模、競爭狀況和風險水平相適應，并隨著情況的變化及時加以調整。內部控制要隨著事業單位的發展、外部環境的變化、戰略目標的調整變動。

（五）成本效益原則

事業單位內部控制建設不是以經濟效益為前提，在某些業務上還要關注工作的社會效益，因此，在事業單位內部控制過程中，成本效益原則是十分重要的，要注重對成本的控制，以使用最少花費，取得最大的經濟效益或社會效益。

三、加強事業單位內部控制的策略

（一）強化會計基礎工作，健全財務制度，加強經濟核算

會計基礎工作的薄弱嚴重制約了事業單位的內部控制制度建設和部門預算的實施效果，因此必須重視事業單位的會計基礎工作，強化會計系統的控制作用。通過健全財務制度，財務工作就可以做到有法可依，有章可循，實現規范化管理的要求。同時，事業單位還要加強經濟核算，以盡可能少的投入，獲得最大的社會效益及經濟效益。

（二）提高單位會計人員素質

內部控制制度由人而設、為人而設、也由人來執行。因此，事業單位內部控制建設和實施的好壞，很大程度上取決于單位人員，尤其是會計人員素質的高低。今后要加強對會計人員的培訓和后續教育，增強他們的責任感和使命感，促進內部控制得以更好地落實。

（三）牢固樹立內部控制意識，強化單位負責人的責任意識

單位負責人要充分認識內部控制對合理保證經營管理的合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整、提高經營效率和效果、促進事業單位實現發展戰略等方面的重要性，積極采取有效措施，切實加強內部控制的建設，塑造良好的文化氛圍并影響職工的控制意識，打好內部控制建立與實施的基礎。

（四）提高部門預算編制的科學性和準確性，加強部門預算執行管理

預算控制是內部控制的核心環節，部門預算是事業單位最重要的內部控制手段之一。編制部門預算時做到科學準確，同時加強預算執行時的監督力度，維護預算的剛性。事業單位要進一步加強和完善部門預算制度，結合本單位的發展預測，認真分析后做好統籌安排，使預算能科學、合理、透明、公正并具有可操作性。預算通過后，要嚴格執行，區分預算內、預算外的資金執行區別的授權審批制度。年終，要全面公示預算編制及執行情況，使其受到最廣泛的監督。強化預算控制在事業單位內部控制中的功能和作用，要進一步擴大部門預算的范圍。將各部門單位的全部財務收支事項均納入部門預算的實施范圍，嚴格預算的調整和追加。

（五）實施績效考評，提高資金使用效益

以支出績效評價為手段、以結果為導向的績效預算，是成熟市場經濟國家公共支出預算管理的一項重要制度，是我國預算管理改革的方向。通過實施績效考評，可以有效提高單位資金使用效益和公共服務水平。

（六）加強資產管理，合理配置和有效利用資產，防止資產流失

事業單位資產是實現各項事業計劃的物質基礎。事業單位資產應按照科學規范、從嚴控制和保障事業發展需要的原則配置資產，規范資產配置管理，優化資產配置，提高資產配置的科學性和合理性，同時加強資產使用的績效考評，有條件的單位可按照國家有關規定建立資產共用共享機制，避免資產的閑置和浪費，努力提高資產使用效益。

（七）加強事業單位內部監督，防范財務風險

事業單位應增強風險意識，對本單位的業務活動以及經營活動進行監督檢查，建立完善的財務風險防范機制，維護財經紀律的嚴肅性。內部監督包括單位會計人員的會計監督和單位內審機構的審計監督。會計監督是《會計法》賦予會計機構和會計人員的權利和責任。單位內審機構必須與會計機構并行設置，保證內審機構的相對獨立性和對會計機構的制約性。由于內部審計機構對本單位財務內部控制情況了解，可以把握內部會計控制的薄弱環節及容易造成損失的失控點，通過有針對性的、經常性的跟蹤審計監督，幫助有關控制部門逐步加強和完善內部會計控制，使內部會計控制起到應有的作用。

（八）強化單位外部的監督

財政部門是單位會計與內部控制工作的主管部門，審計部門是執行審計、監督工作的職能部門，因此，在健全完善的事業單位內部控制體系的過程中，財政和審計部門應當發揮應有的作用。比如，各級財政部門可以成立相應的組織機構，加強對行政事業單位內部控制制度建設的組織與指導；財政部門、審計部門相互配合，進一步硬化預算約束，加強財政監督，強化績效理念，規范收入分配，建立有效的激勵機制和全面科學的績效評價體系，提高事業單位依法理財的積極性和建立健全內控制度的自覺性。