關(guān)于我國地方政府融資平臺的思考

王明偉

（西南財經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計學(xué)院，四川 成都 611130）

一、地方政府融資平臺的概念

根據(jù)財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412 號），地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司。

從上述定義可以看出，地方政府融資平臺具有如下特征：

1.從發(fā)起單位來看，由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等發(fā)起設(shè)立，即融資平臺天然就是“官辦”的；

2.從成立目的來看，即服務(wù)于政府公益性項目的投融資；

3.從法律地位來看，融資平臺為獨立的企業(yè)法人，具備法人機構(gòu)獨立的法律義務(wù)和權(quán)利；

4.從運作方式來看，融資平臺主要依靠商業(yè)銀行貸款獲得資金，由政府項目的經(jīng)營收入和財政資金作為還款保證。

因此，融資平臺其實質(zhì)仍然是政府關(guān)聯(lián)負債，是體制受限下采取的一種政府間接負債模式。

二、我國地方政府融資平臺的發(fā)展和問題

地方政府融資平臺是我國獨特的一種經(jīng)濟現(xiàn)象，其產(chǎn)生可以追溯到20 世紀80 年代末期。但一般認為，融資平臺的真正發(fā)展起始于1994 年的分稅制改革。分稅制是按稅種劃分中央和地方收入來源的一種財政管理體制，究其實質(zhì)是為了有效地處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，通過劃分稅權(quán)，將稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅兩大稅類進行管理而形成的一種財政管理體制。

我國在1994 年進行了分稅制改革，按照征收管理權(quán)和稅款所有權(quán)標(biāo)準劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。改革后的我國財政體制呈現(xiàn)兩大特點：從財權(quán)方面來看，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅；從事權(quán)方面來看，政府間支出責(zé)任劃分未有實質(zhì)性的改變，基本維持了原有的劃分格局。因此，造成了我國非對稱的分權(quán)模式，地方政府的財權(quán)和事權(quán)難以匹配，從根本上決定了我國地方政府融資平臺的產(chǎn)生。

我國地方政府融資平臺已有近20 年的發(fā)展歷史，大致可以劃分為三個階段：

第一階段為1994-1997 年，是起步階段。這一時期，融資平臺尚未有效承擔(dān)起招商引資參與市政建設(shè)的功能，對支持地方經(jīng)濟發(fā)展尚不顯著。

第二階段為1998-2008 年，是發(fā)展階段。1997 年東南亞金融危機發(fā)生，為了有效應(yīng)對金融危機對我國經(jīng)濟的不利作用，我國大力實行積極的財政政策，地方政府出于各種原因，承擔(dān)了過大的支出壓力，為緩解壓力，政府大量成立融資平臺，利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”支持基建投資。

第三階段為2009 年至今，是擴張階段。2008 年的國際金融危機是促使融資平臺發(fā)展進入快速擴張期的重要契機。在國家實行積極的貨幣政策和財政政策的大背景下，地方政府全面成立融資平臺。這一時期，融資平臺快速擴張，為支持地方基建投資起了積極作用，同時也出現(xiàn)了不少違規(guī)現(xiàn)象。

縱觀我國融資平臺的發(fā)展，由于非對稱的財政分權(quán)和市場外部性對政府提供公共產(chǎn)品的要求，其產(chǎn)生具有現(xiàn)實的必然性。多年來，地方政府及其部門和機構(gòu)等設(shè)立的融資平臺，為地方經(jīng)濟發(fā)展籌集資金，在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對國際金融危機沖擊中發(fā)揮了積極作用，但同時也出現(xiàn)了各種各樣的問題，如下：

出資不實；

信息不對稱嚴重；

過度負債；

政府換屆風(fēng)險；

規(guī)模增長過快，運作不夠規(guī)范。

三、建議和對策

地方政府融資平臺發(fā)展中不斷暴露的問題引起了國家相關(guān)部門的注意。2010 年5 月26 日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署加強地方政府融資平臺公司管理。針對上述問題，本文提出如下建議和對策：

規(guī)范地方政府負責(zé)行為，增加財政透明度；

對融資平臺建立信用評級體系；

拓寬貸款渠道，分散單一貸款行的風(fēng)險；

分類清理規(guī)范地方政府已設(shè)立的融資平臺公司，劃清職能，規(guī)范運作；

堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

四、結(jié)語

地方政府融資平臺，是我國現(xiàn)行政治經(jīng)濟體制下的必然產(chǎn)物，是多種原因共同促成的結(jié)果，其產(chǎn)生緩解了我國地方政府的支出壓力，促進了地方經(jīng)濟建設(shè)，為經(jīng)濟和社會發(fā)展做出了重要的貢獻，但同時，其背后的問題也是不容忽視的。一方面需要積極引導(dǎo)，規(guī)范其運作模式，合理控制金融信貸風(fēng)險；另一方面也要認識到體制改革的滯后才是融資平臺產(chǎn)生的根本原因，需要進行長效改革，才能從根本上解決這一系列問題。

[1]劉煜輝，張櫸成.中國地方政府融資平臺分析[J].銀行家，2010(06).

[2]詹向陽.辯證看待地方政府融資平臺發(fā)展[J].中國金融，2010(07).