探析建立會計核算監督工作評價體系

吳云川

（中國人民銀行德宏州中心支行事后監督中心，云南 德宏 678400）

當前，人民銀行會計核算監督評價體系的構成包括了核算部門的內控管理、內審部門的專項審計、紀檢監察部門的執法監察等風險控制體系。但是，本文闡述的建立會計核算監督工作評價體系卻是不同于紀檢監察、內審部門的非連續性的重點檢查結論和評估，而是指事后監督中心通過連續的、及時的對營業、國庫、財務、貨幣金銀等業務的會計核算全過程進行審核、控制和檢驗后的總體監控評價。而這種評價是建立在客觀和事實的基礎上。

一、核算部門業務風險的具體分類

《中國人民銀行會計核算監督辦法》第二十四條明確規定，監督部門應依據監督過程中發現的違規情況的性質及對資金安全的影響程度，將違規情況分為規范性問題、核算差錯和事故三類。但從實際監督工作情況來看，事后監督中心應以核算質量和資金安全的影響程度為標準，將核算部門在業務處理過程中產生的風險等級分為四類，即：重大風險、嚴重風險、較嚴重風險和一般風險。

（一）重大風險

重大風險是指核算部門前臺經辦人員由于嚴重違反法律法規、相關規章制度和內控原則進行業務操作，引起賬務混亂、資金損失、系統癱瘓或造成一定的社會影響、潛在較大資金風險的差錯。具體包括：第一，制作虛假憑證、虛假報表、虛假賬簿。第二，撤換和惡意更改會計憑證，特別是原始憑證、報表賬簿。第三，賬務處理存在“一手清”情況，經辦人員使用其他人員的用戶代碼上機操作。第四，系統數據恢復未經部門主管審核批準。第五，手工填制轉賬憑證劃轉資金未經部門主管審核批準。第六，未貫徹執行國家有關財經法規和人民銀行各項會計規章制度及操作規程，造成業務系統出現異常，不能正常處理各項會計業務。第七，其他有可能造成社會不良影響、資金損失或潛在的較大資金風險的差錯。

（二）嚴重風險

嚴重風險是指尚未造成資金損失，但風險隱患較大，極易引起結算糾紛、形成人民銀行墊款或造成一定的社會影響的差錯。包括：第一，支付憑證無效：付款憑證大小寫金額不符；金額、出票或簽發日期、收款人名稱涂改；付款憑證遺失；票據日期超過提示付款期、期票；付款憑證的簽發人簽章與預留印鑒不符；背書錯誤等。第二，發出業務差錯：資金匯劃業務與原始憑證不符，漏發、重發、錯發往賬等。第三，賬務記載差錯：串戶、重記、漏記、錯記、憑證與附件金額不符、退庫無依據等。第四，重要事項未審批：重要事項未按規定的審批權限審批等。第五，與“八相符”不符的差錯：賬賬、賬款、賬實、賬表、賬據、賬簿、賬卡和內外賬不符的差錯。第六，上述差錯以外的其他嚴重差錯。

（三）較嚴重風險

較嚴重風險是指賬務核算不規范，對核算質量影響較嚴重，但資金風險較小的差錯。包括：第一，賬務核算差錯：科目、賬戶、憑證使用錯誤及一般憑證遺失、利息計算錯誤、利息入賬不及時、未記復利、錯賬沖正不符合規定、表外業務未及時納入表外科目核算或記載錯誤。第二，漏蓋業務印章：漏蓋錯蓋轉訖章、業務公章、現金收訖章、現金付訖章等。第三，核算系統管理差錯：初始化、日終處理不在正常的營業時間，操作員未及時簽退，賬戶性質、計息方式、分成比例等系統參數設置錯誤。第四，繳存款差錯：時間不及時、范圍不正確、金額不準確、罰款未及時入賬等。第五，上述差錯以外的其他較嚴重差錯。

（四）一般風險

一般風險是指影響會計核算質量，但無資金風險的差錯。包括：第一，漏蓋或加蓋印章錯誤差錯：憑證、報表等會計資料漏蓋個人名章、附件章，加蓋的章印不符合相關制度等。第二，憑證要素不規范：大小寫金額、日期填寫不規范，未寫附件張數、憑證與附件張數不符等。第三，核算系統操作差錯：支票業務未錄入號碼或錄錯號碼，卡片要素與憑證、報單內容不符，重要空白憑證出售和使用與填寫的表外科目憑證不一致，重要空白憑證分戶賬與登記簿核對不相符等。第四，資料報送差錯：核算部門未在規定的時間內向事后監督中心報送資料，應報送的會計資料種類或份數不全，資料交接清單與報送的資料不符。第五，差錯整改不及時：未按事后監督中心提出的時限要求及時整改差錯。第六，上述差錯以外的其他一般差錯。

二、事后分層監督的具體內容

（一）日常核查

事后監督中心各崗位工作人員應嚴格履行好工作職責，按照《中國人民銀行會計核算監督辦法》的要求及其他監督管理規定，在法定的監督工作日之內，審核好核算部門業務處理依據是否合規有效，賬務處理手續是否符合制度規定；加強核算過程監督，重點監督核算部門會計核算風險環節，維護資金安全；檢驗核算部門會計核算結果是否準確無誤，會計信息反映是否真實完整；發現和督促糾正核算部門會計核算的違規情況，及時反映違規行為；向核算部門提出完善會計規章制度、會計管理和內部控制的意見和建議。

（二）崗位互查

事后監督中心應按照相互制約和分工負責的原則合理設置崗位，對各監督崗位要設置A、B角，以防范監督人員兼職核算崗位或參與核算部門的會計核算；防止監督人員違反審核程序或超越權限實施會計核算監督；杜絕監督人員代替被監督對象更改差錯和隱瞞、遲報重大差錯、事故和舞弊行為的發生。同時，A、B角至少每個月都要選取某一時點對會計核算風險環節產生的監督業務進行互查，以進一步把好會計核算質量關，促進會計核算規范化，加強風險防范。

（三）分管領導檢查

分管領導應定期或不定期檢查事后監督中心工作開展情況和各項規章制度執行情況，針對發現的問題和不足，督促工作人員不斷改進工作質量、規范監督操作和提高履職能力，加強責任感、緊迫感、使命感和風險防范意識，努力做好各項會計核算業務監督工作，確保所監督的業務不發生差錯和風險。

（四）部門主管抽查

部門主管應對監督人員審查核算部門會計核算業務的合規性準確性完整性和及時性情況、核算部門貫徹執行國家有關財經法規和人民銀行各項會計規章制度及操作規程情況、監督人員按照監督辦法和具體業務監督流程要求實施監督情況、監督人員記錄每日監督過程和方法及分析和反映會計核算監督工作結果情況、監督人員跟蹤核算部門差錯處理和糾正情況等重要環節進行定期或不定期抽查。

三、事后監督實施評價工作的步驟

事后監督中心要通過日常的監督核查、監督崗位之間的互查、分管領導的檢查、部門主管的抽查等多個層次，對不同風險點實行全面監督和重點控制。在分層監督的基礎上，針對發現的不同情況和問題，結合涉及核算差錯風險對會計質量和資金安全的影響程度以及核算風險發生的頻率，采用定性與定量相結合的方法，對核算部門核算風險進行綜合評價。事后監督中心對會計核算業務評價程序包括評價實施、評價報告和評價反饋等步驟。評價實施，是指事后監督人員對已經發現的各類核算風險進行識別、歸類、綜合，并按照《中國人民銀行會計核算監督辦法》及其他監督管理規定進行準確定性；評價報告，是指事后監督人員以監督過程中查實的核算風險為基礎，并結合業務監督過程中所掌握的核算部門內控機制建立和內部管理情況，指出存在問題，提出完善會計規章制度、會計管理和內部控制的意見和建議；評價反饋，是指事后監督中心通過《會計核算監督通知書》、《事后監督工作動態》、《內部監督通報》、會計工作聯席會議、事后監督工作聯席會議、監督情況通報會等各種形式和渠道，向上級行、分管領導和核算部門反饋監督情況。

四、建立事后監督評價體系的積極作用

（一）能夠實現會計核算業務風險分類預警

會計核算監督不僅要把好會計核算質量關，促進會計核算規范化，控制核算部門操作風險，而且要在防微杜漸、實現監督分析預警方面發揮重要作用。事后監督評價體系的建立，可以充分利用業務信息和監督結果，對已發現的問題進行分類識別、鑒定判斷，追根溯源，查找薄弱環節，分析風險隱患，進行預警提示，向核算部門提供有效的風險防范導向，從各個層面和環節消除風險死角和風險盲區。

（二）能夠實現事后監督職能不斷深化

積極適應業務發展變化需要，及時對監督中遇到的問題、查實的風險和與核算部門有爭執的管理規定展開討論分析，并形成有價值的監督信息和調研文章，為上級行修改和制定監督管理規定提供詳實的理論依據。要通過卓有成效的工作，最終使事后監督工作由被動的合規性監督向積極的風險防范性監督轉變；由單純地履行監督職能向監督職能與評價職能并重轉變，從而進一步深化監督內涵，提升監督層次和監督水平。

（三）能夠實現監督資源的整合利用

評價機制的建立有利于有效利用和整合監督資源，通過各種評價形式的運用，既可以全面了解核算部門的基礎情況，還可以建議內審部門、紀檢監察部門就某一類問題進行專項審計和執法監察，從而充分發揮內控體系合力，進一步推進和完善“大監督”機制的建設和發展。

五、建立事后監督評價體系面臨的問題

（一）事后監督管理體制不順暢的問題

目前，分行和城市中心支行都設置有事后監督中心，但對轄區內地州（市）中心支行事后監督中心卻不實行垂直管理。按照《中國人民銀行會計核算監督辦法》第八條的規定，會計核算監督工作接受上級行會計財務部門牽頭支付結算、國庫、貨幣金銀等部門的業務指導。由于管理體制的不順暢，縱向、橫向信息溝通交流平臺未搭建，致使事后監督中心作用難以發揮實效，造成監督工作“無人”指導的難堪境地，影響了事后監督評價體系的統一應用。

（二）事后監督機制不健全的問題

人民銀行設有總行、分行、省會城中心支行、地州（市）中心支行和縣（市）支行五級核算主體。目前只有分行、省會城中心支行、地州（市）中心支行設有事后監督中心。從工作開展情況來看，事后監督工作只是定位于作為各級核算主體的內部崗位存在。同時，事后監督中心在工作開展中要接受核算部門的業務指導和監督檢查，導致監督過程、手段、方法等受到了相應的制約，無法獨立進行監督。由于沒有賦予事后監督中心強制制約措施，監督工作只能是提意見、建議，發出會計核算監督通知書也成了軟性工作。特別是縣（市）支行的事后監督工作，基本是由會計核算單位自身進行，事后監督不能獨立地進行，導致了事后監督內容的真實性、有效性無法考證，影響了事后監督評價體系的推廣普及。

（三）事后監督資源分散的問題

事后監督中心與紀檢監察、內審部門的工作內容雖有所不同，但目標都是防范會計操作風險和資金風險，同屬人民銀行內部的專職的再監督部門。但從實際運作來看，從分行至地、州（市）中心支行卻把事后監督中心劃歸為非再監督部門，規定“由各分管會計業務的行領導分管事后監督中心工作”。這樣就出現了有分管業務和監督中心的領導，又有分管紀檢監察和內審部門的領導，致使各監督部門無法溝通，形成了“各自為陣，分兵作戰”的局面。這樣的體制還易造成領導與領導、部門與部門之間的工作矛盾，即造成人力、信息等監督資源的重復和浪費，不利于工作的正常開展，影響了事后監督評價體系的權威功能。

（四）事后監督職責不明的問題

目前，各地州（市）所轄管的縣（市）支行會計核算資料、檔案都集中在事后監督中心集中統一保管，各部門的自查、日常更正等工作都需要調閱會計檔案。尤其是外部檢查的時候，檔案調閱量大、時間長、借調頻繁，退回時很難做到各類會計檔案各頁清點入庫，當出現會計檔案損壞短缺時，難以分清誰的責任。各地州（市）事后監督中心直接面對機關多個業務部門和轄內各縣（市）支行業務網點，而這些業務部門和縣（市）支行網點都有自己的事后監督辦法和規程，事后監督中心難以應付。由于規定不統一，若在監督工作中執行業務部門的規程，則違反了事后監督的操作規定，若執行事后監督的操作規定，又和業務部門的規程相矛盾，影響了事后監督評價體系的實效發揮。

（五）事后監督工作的模式創新問題

隨著金融電子化的發展，依靠計算機網絡技術，近年來基層人民銀行的會計核算業務逐步擺脫了繁重的手工操作，代之以現代化的系統運用和計算機操作。但目前在事后監督工作中占有重要份額的國庫業務的監督及行政財務、貨幣金銀業務的監督，仍使用手工核對的方式，不僅監督工作效率低下，也大大增加了事后監督工作的操作風險，影響了事后監督評價體系的實施效果。

（六）事后監督工作管理規定更新修訂問題

人總行于2010年11月4日印發了《中國人民銀行會計核算監督辦法》，同時廢止了《中國人民銀行會計事后監督辦法》和《中國人民銀行事后監督中心工作規程》。新的《會計核算監督辦法》對會計核算監督主要任務和遵循的基本原則、監督人員應具備的條件和主要職責、監督人員享有的權利及禁止行為等都有較為明確的規定，但未對監督人員的職能培訓，營業部門核算業務、國庫部門核算業務、財務部門核算業務、貨幣金銀部門核算業務的監督操作流程等未作詳細規定，極易形成監督盲點，不利于資金風險的防范，影響了事后監督評價體系的順利實施。

（七）事后監督的業務范圍問題

2004年，人民銀行事后監督單門單獨設立后，其職能定位是對人民銀行內部各專業會計核算業務開展獨立的、連續的、及時的、全面的、重點的監督。從目前的情況來看，因人員配置問題和其他方面的綜合因素，大部分基層央行的事后監督中心僅對國庫、會計、貨幣金銀等專業的會計核算業務進行監督，而其他專業的會計核算業務，如行政財務、外匯、固定資產等會計核算業務并沒有完全納入監督的范圍，影響了事后監督評價體系的全面建立。

六、建立事后監督評價體系的相關建議

（一）改革事后監督管理體制

完善管理體制是加強事后監督的重要基礎，也是充分發揮事后監督中心作用的前提條件。改革事后監督管理體制有兩種方案：一是在可能的情況下，人民銀行的事后監督工作實行垂直管理。上級行事后監督中心對下級行事后監督中心實行實時管理與指導，下級事后監督中心的工作業績由上一級行事后監督中心和本行共同考核，以加強事后監督信息的溝通和共享，更好地發揮上級行與下級行事后監督中心之間的聯動作用，保障監督人員的切身利益，全面發揮監督人員的工作積極性。二是改革事后監督中心的現行管理模式。事后監督中心應直接由行長（或行長授權副行長）和上級事后監督部門負責。將業務指導和監督檢查權集中在上級事后監督部門，以期改變目前多頭指導、無所適從、協調困難的局面。

（二）完善監督工作機制

整合人民銀行內部監督資源，這是有效提高監督措施和加大監督執行力度的最佳途徑。按照“防范會計操作風險和資金風險”的內控要求，應整合事后監督、紀檢監察和內審部門的監督資源，建立健全“大監督”工作機制。合理劃分各自監督職責，各有側重，建成一個職能互補、信息共享、協調監督，確保各項金融資金安全的防控體系。從上至下，應由行長（或行長授權副行長）牽頭組織三個監督部門，建立聯席制度及信息溝通制度，統一部署安排，按各職責分工進行工作，以避免工作重復。共享監督成果，形成合力，互聯防控提高人民銀行在防范會計操作風險和資金風險工作方面的能力。基于這種思考，建議總行將紀檢監察、內審和事后監督中心進行合并，成立紀檢審計監督司（局）室，分支行也相應成立紀檢審計監督處（科）室，實行統一歸口管理。分支機構以省為單位實行垂直管理，這樣就可以達到制度統一、操作規范、考核完備、交流通暢的目的。

（三）更新監督手段

監督手段的相對滯后與會計核算業務的快速發展已顯得很不協調，落后的手工模式要體現監督的實效也不現實。因此，要以電子化手段提升監督工作的效率，使監督的事后性和手工性成為適時性和事前性，使監督的時效性和有效性得到充分發揮。這樣，才能對會計、國庫、財務、發行等核算業務進行深層次、多角度的監督，才能通過發現的問題和異常的情況追溯風險存在的源頭，為建立科學、高效的事后監督評價體系提供必備的條件和良好的基礎。

（四）明確職責，推行問責制

為發揮人民銀行在防范會計操作風險和資金風險工作中的職能作用，建議總行應將事后監督中心納入央行內部再監督部門系列，并賦予與紀檢監察、內審部門相同的地位和權力。將事后監督職能定位于會計核算過程的再監督，并賦予事后監督中心必要的現場監督檢查權，增加風險監督，風險評價，問題處理權等職能。實行問責制是事后監督全面貫徹落實人民銀行內控防范的強有力的保障。事后監督人員要及時復審被監督部門的業務處理依據是否合法有效，賬務處理手續是否符合制度規定，會計核算結果是否準確，會計信息披露是否真實、完整。對在監督過程中有章不循、有據不依、違規操作的問題，要追究落實到人，并按規定從嚴處理，促使會計業務人員和事后監督人員認真履行職責。

（五）加大監督檢查的力度和頻率

引入責任追究權，是實行嚴格責任追究，強化監督處理力度的根本保證。一是實行嚴格的責任追究制度，按照“誰監督，誰負責，誰整改”的原則，跟蹤檢查責任者的整改落實情況，掌握是否存在整改走過場，整改留盲點和工作失職的問題，將發現的問題匯總抄報上級行或本級績效考核部門，作為績效考核的硬性指標；二是實行不定期的事后監督差錯糾正檢查制度，配足監督工作人員，全面開展現場檢查會計核算差錯的更正落實。要對發現的問題嚴肅追究相關人員的責任，并進行相應的處罰，確保監督在執行中不走樣；三是注意增加監督檢查的頻率，對那些事中監督較難的業務工作，盡可能使問題早發現、早處理、早解決；四是需要上級行盡快界定業務部門會計核算責任和事后監督部門監督責任，只有明確業務部門和事后監督部門對會計核算風險防范的第一道和第二道防線的職責，才能有利于落實監督責任追究制度，徹底杜絕道德風險產生的可能。

（六）完善內部機制

積極推進“大監督”機制的不斷完善，進一步加強內部控制和內部管理，規范會計核算基礎工作，補充、修訂、完善現行的工作規程和內控制度，逐步形成相互制約、相互監督、權責分明、運作有序的內控防范體系和事后監督評價體系。

（七）注重人才培養

當前，“人”的因素已經成為監督效能發揮的第一要素，加強事后監督隊伍建設，注重人才培養，是破解監督技能和監督困境的前提。一是要引導監督人員提高監督意識和責任感，培養對工作認真負責的態度，做到對工作積極熱情，監督結果有據可查，工作齊心協力，工作相互配合，共同提高監督能力的氛圍；二是建立定期與不定期相結合的培訓機制，上級相關業務部門應牽頭組織，積極創造條件對事后監督人員進行新業務、監督方法和監督技巧等知識培訓，以適應會計核算業務不斷發展的新要求，確保各類新的復雜的問題能夠及時發現和處置；三是進一步落實崗位輪換與交流制度，讓熟悉業務操作和政策法規，富有相關工作經驗的人才調整或充實到事后監督隊伍中來；四是組織經驗交流，確保監督工作的方式方法在新情況下能夠得到不斷完善和改進，以便更好地提升事后監督職能得到有效發揮，為事后監督評價體系儲備人才。