法律視角下的小額貸款公司可持續發展研究

劉軍強

（中國人民銀行普洱市中心支行，云南 普洱 665000）

一、小額貸款公司法律制度在我國的發展

（一）小額貸款公司的基本狀況

國際主流觀點認為，小額信貸(M i crocredi t)指專門向低收入群體和微型企業持續提供較小額度信貸服務的活動。該業務起源于20世紀70年代孟加拉國著名經濟學家穆罕穆德·尤努斯教授的小額信貸試驗。1994年，小額信貸被引入中國，開始主要是作為國際援助和中國政府的農村扶貧貼息貸款計劃，由于成效顯著而受到我國政府的重視。1996年，小額信貸在我國進入以扶貧為導向的發展階段。2005年5月，人民銀行決定在民間融資比較活躍的山西、陜西、四川、貴州、內蒙古五省區試點民間小額貸款，同年12月，“晉源泰”、“日升隆”兩家極具明清票號意味的小額貸款公司在山西成立，標志著小額貸款公司正式登上了中國微型金融的舞臺。

2008年4月，人民銀行、銀監會印發《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》（銀發〔2008〕137號，以下簡稱《政策通知》），對小額貸款公司的利率、支付清算、會計、現金、統計等事項進行了規定。同年5月，銀監會和人民銀行聯合發布了《關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發〔2008〕23號，以下簡稱《指導意見》），對小額貸款公司的性質、準入和退出、資金來源、監督管理等事項做了規定，并要求省級主管部門承擔小額貸款公司的審批和風險處置責任。隨后，各省級政府大都制定了試點管理辦法，如云南省分別于2008年11月、2011年6月制定了《云南省小額貸款公司管理辦法（試行）》和《云南省小額貸款公司管理辦法》，對云南省小額貸款公司試點管理做出了具體規定?！吨笇б庖姟芳跋嚓P配套措施出臺后，小額貸款公司在全國各地如雨后春筍般大量出現，并為緩解“三農”和融資難做出了巨大的貢獻。截至2013年3月末，全國共有小額貸款公司6555家，其中江蘇、遼寧和安徽三省的數量最多，約占全國總量的22%，從業人員75481人，實收資本5671.84億元，貸款余額達6357.27億元。

（二）小額貸款公司在改善農村金融服務方面的作用凸顯

目前我國正規金融體系在農村的服務能力嚴重不足，生活在農村的廣大低收入人口以及眾多的個體生產者和小微企業都希望得到相應的金融服務。在正規金融體系服務不足的情況下，近幾年我國民間融資業務發展迅速，其規模在3萬億-5萬億之間（銀監會2011年調查數據），規范和分流民間融資，對于維護金融穩定、推動農村金融發展意義重大。建立在此基礎上的小額貸款公司正好為這些民間資金找到了正規渠道，同時也壓縮了地下錢莊等違法違規組織的生存空間。截至2013年3月末，全國小額貸款公司貸款余額6357億元，雖只相當于同期人民幣各項貸款余額的1%，在金融市場中微不足道，但是對于正規金融服務極端薄弱的農村來說，這6000多億的資金在發揮著重要作用的同時，也使人們看到農村金融服務的另一個重要發展方向。

從實踐來看，小額貸款公司放款堅持“小額、分散”的原則，具有“方便、快捷、靈活”的特點，在滿足“三農”融資需求方面有著得天獨厚的優勢。雖然也有不少地區的小額貸款公司在一定程度上偏向工商企業，但大部分小額貸款公司服務“三農”的市場定位非常準確。例如：到2013年6月末，云南省普洱市22家小額貸款公司的貸款余額4.03億元，其中支農貸款達3.17億元，占比79%。在支農貸款中又以種植、養殖業貸款為主，占比達到57%。可見，發展小額貸款公司有利于實現農村金融機構的多元化，支持農村經濟社會發展，促進農村家庭收入水平的提高。

根據筆者對云南省小額貸款公司業務開展情況的調查，各家小額貸款公司總體業務發展態勢良好，但法律制度方面的問題也不容忽視，要實現小額貸款公司的持續良性發展，需要建立健全相關法律制度，消除小額貸款公司發展的法律障礙。

二、小額貸款公司發展的法律障礙

（一）設立依據及經營活動存在先天法律缺陷

《指導意見》規定，申請設立小額貸款公司，應向省級政府主管部門提出正式申請，經批準后，到當地工商部門申請辦理注冊登記手續并領取營業執照。從此處可以看出，小額貸款公司經營資格的審批，是一項行政許可，并由省級政府主管部門實施。但這一行政許可的設置缺乏法律法規依據，因為按照《行政許可法》的規定，法律、行政法規、地方性法規可以設定行政許可，省級政府規章可以設定臨時性的行政許可，地方性法規和省級政府規章不得不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可，其他規范性文件一律不得設定行政許可。目前來看，沒有法律或行政法規設定小額貸款公司經營資格審批這一行政許可，其作為企業設立登記的前性程序，《行政許可法》又不允許地方性法規和省級政府規章設定。因此，小額貸款公司經營資格審批不符合法律規定。

根據《指導意見》，小額貸款公司應當執行國家金融方針和政策，在法律、法規規定的范圍內開展業務，自主經營，自負盈虧，自我約束，自擔風險，其合法的經營活動受法律保護，不受任何單位和個人的干涉。何為法律法規規定的范圍?我國《貸款通則》明確規定，貸款人必須經中國人民銀行批準（現為銀監會批準）經營貸款業務，持有《金融機構法人許可證》或《金融機構營業許可證》，并經工商行政管理部門核準登記?！渡虡I銀行法》第11條規定，未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位和個人不得從事吸收公眾存款等商業銀行業務。從以上規定不難看出，相關法律法規并未賦予小額貸款公司發放貸款業務的權限，既然法律并未規定小額貸款公司可以從事貸款業務，自身也并非金融機構，其經營小額貸款業務也就不具合法性。

（二）法律地位定性模糊

根據《指導意見》，小額貸款公司是在《公司法》和《合同法》基礎上成立的企業法人，并未獲得《金融許可證》，卻得到了金融監管部門的金融業務準入，是以工商企業之形，行金融機構之實，這本身就是一個大矛盾。目前來看，小額貸款公司既不是一般意義上的公司，又不同于普通的金融機構，這種“有發放貸款之實卻無金融機構之名”的特殊身份，形成了小額貸款公司進一步發展的桎梏：一是稅收負擔較重。作為企業的小額貸款公司要按服務業的標準納稅，即25%的所得稅、5%的營業稅、7%的城建稅和3%的教育費附加等，綜合稅率高于銀行業金融機構。過重的納稅負擔，不利于小額貸款公司平等參與市場競爭，同時也壓縮了其利潤空間。二是資金來源渠道單一。小額貸款公司不能吸收存款，其資金主要來源于股東繳納的資本金和捐贈資金，一些小額貸款公司剛成立一兩個月全部資金就被貸完，貸款投放不具可持續性。如，2013年3月末，云南省296家小額貸款公司貸款余額占資本金的100.5%，基本上處于無款可貸的局面。從商業角度看，“只貸不存”的小額貸款公司實際上已經成為一個投資公司，在承擔巨大風險的同時付出很高的操作成本，但其回報則僅僅是利息，這種模式不可能持續贏利。三是融資成本較高。由于小額貸款公司不是金融機構，不能進入銀行間同業拆借市場，從銀行融入資金時不能享受同業拆借待遇，只能辦理商業性貸款，而且一般需要固定資產做抵押，但大多數小額貸款公司缺少有效抵押物，與銀行的談判議價能力弱，從而導致其融資成本偏高。四是政策優惠落實難。由于小額貸款公司不是金融機構，不能像農村信用社和村鎮銀行等新型農村金融機構一樣享受中央財政的支農定向費用補貼與獎勵資金，也無法獲得人民銀行的再貸款支持，享受的征信等公共服務也明顯不足。

（三）監管體系不夠完善

金融監管是國家通過法定的機構依法對金融交易的主體和行為進行規制，小額貸款公司因其貸款操作相對簡便，比傳統的商業銀行更有市場，社會影響力也日益提高，對其監管也應與時俱進，但現實中還存在以下問題:一是法律法規體系不健全。當前我國還沒有專門針對小額貸款公司監管的法律法規，《指導意見》只是從審批主體、治理結構、信息披露、社會監督等方面對小額貸款公司的監管做出了原則性規定。二是監管主體不明確。《指導意見》沒有明確規定監管主體，實踐中一般實行“誰組織試點，誰承擔監管責任”的原則，由于審批部門沒有金融業監管經驗，缺乏相應的專業監管人才和技術手段，尚無法做到規范監管。部分地方探索的由金融辦聯合當地發改委、公安局、工商局等機構開展監管的方式，又極易帶來“多頭監管，無人負責”的局面，直接導致了監管的無序和缺位。三是核心監管規則不科學。從進入機制看，《指導意見》只有注冊資金這一硬性要求,沒有對股東、高管等人員的從業經驗和技術背景的硬性要求，而后者對于剛剛走向規范化的民間金融機構來說至關重要；從退出機制看，小額貸款公司的退出參照《公司法》和《破產法》的有關規定執行，轉制為村鎮銀行受“主發起行持股比例不超過15%”的規定，限制了民間資本以此為跳板尋求銀行身份的積極性；從融資杠桿來看，受“小額貸款公司可以從不超過兩家銀行業金融機構融入不超過資本金50%的資金”所限，一旦資金告罄，已發放貸款又未及時收回，小額貸款公司的經營將陷入困境；從利率管制來看，小額貸款公司的貸款利率波動區間為央行基準利率的0.9倍至4倍，按目前一年期貸款6%的央行基準利率計算,小額貸款公司一年期貸款的利率上限是24%，與當下動輒30%以上的民間借貸利率相比，已不能激起小額貸款公司的授信動機；從風險撥備來看，目前小額貸款公司應提風險撥備的比例是參照銀行按貸款余額的1%計提一般貸款損失準備，但小額貸款公司所經營貸款產品的風險遠高于銀行的資產風險，較低的風險撥備難以覆蓋較高的貸款風險，企業經營的可持續性受到較大影響。此外，《政策通知》對小額貸款公司的支付清算、現金管理等事項大多是對商業銀行監管方式的復制，對小額貸款公司缺乏針對性。四是社會監督機制缺乏。社會監管是政府監管的有益補充，對彌補政府監管空白具有重要意義。由于我國小額貸款公司尚處于試點階段，當前還沒有專門的小額貸款公司社會監管機制，《指導意見》只是就社會監督進行了原則性規定。

（四）經營風險不容忽視

《指導意見》在提高小額貸款公司的風險控制能力，防止系統性風險方面作出了明確的規定，但處于試點階段的小額貸款公司仍然面臨許多不確定的風險。一是操作風險。根據調查，大多數小額貸款公司的經營管理人員均缺乏銀行業從業經驗，對信貸業務的了解十分有限，業務人員素質普遍較低，同時大多小額貸款公司的內部治理機制不健全，管理不規范，其相互作用可能引發操作風險。二是經營風險。目前，大多數小額貸款公司沒有接入央行征信系統，不能有效識別客戶的多頭申貸等不良現象，很容易帶來信貸業務風險；貸款對象主要是以種植業、養殖業為主的農戶等弱勢群體，對自然條件有很大的依賴性，如遇到自然災害很容易帶來自然風險；由于對農產品需求和農戶生產之間存在著嚴重的信息不對稱，容易帶來市場風險。三是流動性風險。小額貸款公司資金來源渠道狹窄，在資金需求旺盛而現有資金規模十分有限的情況下，貸款發放速度快于貸款回收速度的小額貸款公司將面臨資金頭寸不足問題。

三、促進小額貸款公司可持續發展的法律思考

（一）提高立法層級

當前指導小額貸款公司發展的《政策通知》、《指導意見》等規范性文件法律位階過低，約束力不足，容易造成制度執行上的差異和模糊，而且《指導意見》規定的設立審批不符合《行政許可法》關于設置行政許可的規定。為了促進小額貸款公司規范、可持續發展，需要結合當前金融立法實際，建議在醞釀起草階段的《放貸人條例》中設專章對小額貸款公司進行規制，以明確小額貸款公司的設立程序及經營活動等事項。在此基礎上，各地可結合自身發展實際，在法律法規授權范圍內制定配套規范性文件，通過互相借鑒，形成多層次小額貸款法律制度，以更好服務小微企業和“三農”的發展。

（二）明確身份定位

小額貸款公司“只貸不存”的特點有利于防范系統性金融風險，其監管程度也應當低于銀行業金融機構。鑒于以上區別，小額貸款公司應定位于非銀行金融機構，考慮其主要面向“三農”發放貸款的特殊身份和其自身擁有的社會服務優勢，國家可以適時適度對其放開，把它作為一個特例加以規定：其一，以金融企業的標準對小額貸款公司征稅，同時在其發展早期給予一定的稅收優惠，并享受新型農村金融機構的財政補貼；其二，簡化小額貸款公司增資擴股條件，明確非發起人可以投資入股，允許經營業績、信用記錄好的小額貸款公司通過同業拆借等方式擴大資金來源；其三，允許小額貸款公司發行公司債券并適當涉足金融衍生品；其四，允許金融機構按適當的比例參股，充分利用其資金和管理優勢，既可拓寬融資渠道，又可改善小額貸款公司的治理。

（三）完善監管體系

小額貸款公司目前還處于探索階段，如不加強對其監管則會使其發展處于無序狀態，因此必須建立健全小額貸款公司監管體系。一是完善法律法規體系。應加強小額貸款公司方面的立法，制定或完善相關法律法規和配套措施，明確監管的目標和原則以及違反職責的法律責任，為小額貸款公司發展提供法律上的保證和制度上的支持。在小額貸款公司的發展趨于成熟時，由法律規定其在一定條件下可以轉變為正規的金融機構，從而實現可持續發展。二是明確監管主體。隨著小額貸款公司試點工作逐漸走向成熟，政府應衡量各種監管主體的利與弊，以法律的形式將其確定下來，以規范小額貸款公司的發展。筆者認為，根據小額貸款公司的業務性質，對其監管不宜參照銀行業監管標準，否則會限制其作為營利性組織的靈活性與持續發展的動力，建議各地可通過制定地方性法規授權金融辦進行監管，同時要強化與人行、銀監的溝通協調，密切與其他部門間的配合，不斷提高監管效率與水平。三是科學制定核心監管規則。在進入機制上，適當提高成立小額貸款公司的注冊資金門檻，并重點審查其股東、高管人員是否有在相關行業的從業經驗和技術背景；在退出機制上，應細化破產、清算的有關規定，并適當放寬轉制為村鎮銀行的條件；在融資杠桿上，建議允許經營規范、穩健的小額貸款公司從銀行業金融機構融入不超過資本金200%的資金，緩解小額貸款公司的資金困境；對于利率的監管，應結合人民銀行穩步推進利率市場化的改革方向，取消小額貸款公司貸款利率管制，提高其經營的積極性；在風險撥備方面，應改變小額貸款公司參照銀行計提一般貸款損失準備的做法，根據貸款風險合理計提風險損失準備。此外，有關支付清算、現金管理、經營范圍及區域的監管可以參照銀行監管規定并適當降低標準，充分體現小額貸款公司的特殊性。四是建立并發揮行業協會的自律作用。行業協會自律與政府監管相比具有一定的成本優勢，其自律自發性在小額貸款公司的內部更能增強其自控力和激發起自我監管的動力。目前，由數百家小額信貸機構組建的中國小額信貸聯盟在加強行業間交流互動等方面已發揮了一定的作用，下一步還應賦予其相應的法律地位，以便在法律的保護下更好地發揮行業自律作用。

（四）加強風險控制能力

要實現小額貸款公司的壯大并可持續發展，必須解決其經營風險的問題。一是提高內控水平。小額貸款公司應進一步完善公司治理結構，建立健全內控制度和內審機制，規范業務流程，實現崗位之間互相制約，鞏固與銀行業的業務合作，聘請具有金融知識和技能的人才，加強對工作人員的業務培訓，經常對內控執行情況進行檢查、評價，并對薄弱環節進行糾正和完善，確保依法合規經營。二是防范經營風險。應創造條件將小額貸款公司客戶的信用記錄納入到央行征信系統，同時允許其通過征信系統查詢借款人的資信狀況；制定統一的農戶資信度標準，在貸前重點審查借款人的申貸資料，貸后還要隨時關注借款人的經營狀況，保證所發放款項的安全運行；充分發揮保險公司的中介保障功能，降低自然災害等突發事件帶來的貸款風險；政府和相關部門還應逐步建立信用評級和激勵機制，提高借款人的按時足額還款意識。三是關注流動性狀況。建議監管部門適時適度地放寬小額貸款公司的融資渠道，逐步允許少量經營業績好、信用記錄優的小額貸款公司通過增資擴股、同業拆借等方式擴大資金來源；小額貸款公司應嚴格按照國家有關規定，建立審慎、規范的資產分類制度和資本補充、約束機制，審慎發放貸款，準確劃分資產質量，充分計提壞賬準備，及時沖銷壞賬，保持合理的流動性狀況。

總之，試點中的小額貸款公司為民間資本進入金融業創造了機會，有利于金融法律制度的創新和民間融資風險的分散。由于小額貸款公司在我國尚屬新生事物，在其發展過程中暴露出了諸多法律問題，但筆者相信，通過對小額貸款公司法律制度進行深入的研究，逐步克服其在發展過程遇到的法律障礙，相信小額貸款公司在中國將有著更為廣闊的業務空間和發展前景。

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