TIPS內外監督現狀淺析

和麗萍

（中國人民銀行麗江市中心支行，云南 麗江 674100）

財、稅、庫、銀稅收收入電子繳庫橫向聯網系統（TIPS）是指財政、稅務、國庫、商業銀行利用電子信息技術，通過網絡系統辦理稅收征繳入庫業務的計算機操作系統。財稅庫銀橫向聯網系統的上線給財政預算收納業務帶來很大改變，從人民銀行角度看，業務操作從手工化向電子化轉變，數據載體從實物化向信息化轉變，這種轉變使得資金隱蔽性增強，央行對財政預算收入收納業務的監督工作難度進一步增大。因此，新時期如何發揮央行監督職能，提高監督工作效能，顯得尤為重要。本文分析新系統上線后監督中存在的問題并提出相關建議。

一、對外監督缺失

最近幾年來，受一些因素的影響，國庫監督被弱化的現象十分嚴重，不僅影響到國庫監督工作的正常開展，還直接影響到國庫資金的安全。特別是財稅庫銀橫向聯網系統在提高國庫工作效率的同時也加劇了預算收入收納的監督管理難度，國庫監督工作面臨新挑戰。

（一）系統程序的缺陷，弱化了國庫監督職能履行

財稅庫銀橫線聯網系統為了避免重復錄入稅票信息，加快稅收入庫速度，采用“半封閉”式信息錄入程序。無論是入庫、退庫、更正業務還是資金劃撥的發出都由稅務部門一手完成，人民銀行對信息數據并沒有參與權，國庫更像是一個資金入庫代理機構，稅務發出信息，國庫核對信息，數據的準確完整與否取決于發起方，國庫無法界定。無形中擴大了稅務的行政執行能力，卻削弱了國庫監督在三大預算資金監督（人大監督、審計監督、國庫監督）中的話語權。

此外，系統稅票審核模塊存在的缺陷，更加劇了國庫監督的無效性。使得國庫監督職能淪為形式，甚至蕩然無存。該審核程序無法直觀的查看原始稅票，國庫人員不能細致全面的審核稅票信息，雖然通過恢復電子稅票的原始憑證信息可以查看各項要素，但是如此一來又與過去國庫逐筆錄入稅票信息的操作無異，達不到系統提高稅款征繳效率作用，國庫柜面監督職能確實難以履行。

（二）法律法規的不健全，阻礙了國庫監督效用發揮

國庫監督職責的主要行政法規依據是1985年頒布的《國家金庫條例》，至今未予修訂、完善。長期以來國庫監督工作立法嚴重滯后，法規粗化、陳舊，約束力小、操作性差。特別是財稅庫銀系統上線以后，法規制度的不健全更是引發了“雙軌制”的風險，阻礙了國庫監督的正常發揮。目前，財政預算收入仍有一部分紙質稅票需要手工錄入，這種電子繳庫與手工繳庫并存的運行模式我們稱之為“雙軌制”。稅收“雙軌制”期間任何業務都需要分兩套程序，增加了國庫業務的復雜性，也削弱了國庫的監督力度。

“雙軌制”期間，對業務時限要求性較高，由于紙質預算收入需要定時化繳入庫，要求商業銀行按時把稅票送往國庫及時入庫，以免稅票被延壓至次日。但是在一些極端情況下，納稅人在納稅期限最后一天才把稅票交到銀行，錯過國庫紙質稅票入庫時間，只能要求納稅人重新到稅務部門開具稅票，造成資金非主觀性扣押。國庫監督面對如此由制度不健全造成的紕漏無能為力。

二、對內監督空白

國庫會計事后監督是依據相關法規、制度，在全面復審的基礎上，對國庫資金的安全性進行重點監督，保證國庫各項會計業務的合法、合規、準確、完整。然而，隨著財稅庫銀橫向聯網系統運行，國庫各項業務信息化、科技化發展程度越來越高，相應的事后監督機制卻停滯不前，使得事后監督工作很被動，監督出現空白點，事后監督難以發揮最后防線的作用。

（一）監督制度匱乏

在日常監督中，監督依據主要有會計監督規范性制度和會計核算操作性制度兩種形式。前者以事后監督中心為指導對象，后者則針對會計核算部門。財稅庫銀橫向聯網監督主要參照《財稅庫銀稅收收入電子繳庫橫線聯網管理暫行辦法》等制度條例，這些制度有關條款表述籠統、難于操作，且沒有對事后監督的具體操作方式、監督重點、易發風險點等細節做闡述，制度的操作性不強制約了監督職能的發揮。一方面導致監督結果證據不充分，監督通知書對被監督單位的說服力不強，使得事后監督部門在與國庫部門的聯系、溝通、協調中處于比較被動的位置。另一方面缺乏標準規范，監督工作很難統一執行。監督的范圍，監督的廣度和深度都比較難掌握，監督的效率不高。

（二）監督手段落后

紙質稅票錄入時代的國庫會計監督條理非常清晰明了，紙質核算資料為監督提供了豐厚的載體，監督工作有憑有據，能夠及時發現差錯并提出整改意見。但是稅收入庫采用橫向聯網系統以后，配套的國庫監督系統尚未在全國范圍內推廣，仍處于調試階段。橫聯系統也沒有供監督人員監督會計核算的查詢接口，監督人員無法與國庫實現基礎數據共享，看不見原始稅票及其要素，對電子信息中的違規數據難以識別和確認，監督人員只能被動的等待稅務部門自行提出更正。監督手段的落后嚴重影響了監督實效的發揮，監督過程形同虛設，對風險防范難以發揮作用。

（三）監督作用失效

財稅庫銀橫向聯網系統是一個牽扯多部門的系統工程，涉及電子信息、資金匯劃等多重技術，區域性強、協作性強，任何一個環節處理不當都會引起稅收延遲，甚至引起部門間的糾紛。從財稅庫銀橫向聯網系統的現形管理體制來看，系統缺乏一個“大統一”的監督管理機構，缺乏必要的內控機制。單位之間各自為政，業務職責不明確，差錯責任難落實。如此一來，人民銀行事后監督工作被架空。一方面，事后監督中心監督范圍受限，所有監督工作只針對國庫會計核算業務展開，而國庫會計業務只是整個系統一部分，局部監督對系統整體運作影響不大。另一方面，由于差錯責任難以落實，差錯發生相互推諉責任，監督懲處結果對國庫會計工作指導作用不明顯。

三、建議及意見

（一）重視國庫監督，實現“科技強庫”

國庫在預算執行中具有核算、反映、監督的職能，國庫相對獨立于地方政府和財政，沒有逐利動機，在辦理各項預算資金收支業務中，有能力依法實施監督管理，有效降低預算資金運行和管理風險，因此除核算和反映各項業務外，監督預算資金安全是國庫工作另一個重要的基礎職能。國庫必須先確保國庫監督職能充分發揮的前提下，再來提高國庫工作效率，而不是本末倒置的一味追求效率，卻放棄國庫預算執行工作的基礎職能，國庫必須采取有效的方法實施監督管理。積極開發新程序，在國庫橫向聯網系統研發審核模塊或是計算機自動對電子稅票信息審核，對于不合規的或有疑問的稅票退回處理，提高了審核速度，加大國庫監督力度，發揮國庫監督應有的效用。

（二）完善制度建設，成就“制度立庫”

加強法規建設，提升國庫監督的法律效力。立法應明確人民銀行國庫監督的法律地位及其基本職責。同時，應盡快出臺《預算法實施條例》，修訂《國家金庫條例》及其實施細則。在這些具體法規中，進一步細化人民銀行經理國庫的權責，進一步明確國庫監督的目的、職責、范圍、手段和成效評估等內容，從法規層面明確財政、稅務、國庫、海關等部門在預算執行中的責權關系。基層央行在完善內控制度建設的基礎上，盡快實現繳稅無紙化，制定統一的操作規程和詳細的《實施細則》，讓具體業務按照明確的操作程序和步驟進行，使預算收納業務統一規范，規避“雙軌制”引發的風險。國庫制度建設要跟得上橫向聯網業務發展需要，對不合時宜、缺乏實用性的制度適時調整、修改，對出現盲點的制度及時補充。

（三）加大科技投入，優化監督手段

計算機網絡技術是財稅庫銀橫向聯網系統的有效載體，應該加大對科技的資金投入，增強網絡監督操作。建議有關部門建立一個科學、嚴密的監督平臺，引進國庫會計電子化監督技術。把監督系統、國庫會計核算系統、橫線聯網系統、現代化支付系統相連接，通過網絡數據導入，實現信息共享，增加系統業務查詢、參數比對、關聯勾對功能，借以先進的計算機技術提高國庫會計核算的正確性、合規性，增強監督工作的時效性，及時過濾篩選出異常操作，并予以警示、跟蹤，有針對性地實時監督，對不規范業務及時修正。

（四）建立高效的監督機制，促進監督效能發揮

為適應橫向聯網多部門合作的運作機制，財、稅、庫、銀要加強部門間配合、協作關系，建立統一內控管理監督體系，構建監督管理委員會制度，各單位設立相應的監督崗位。委員會負責制定有關的監督管理的辦法，協調各單位財稅庫銀業務的監督工作，按照各單位的業務職能詳細劃分監管管理權限和職責義務，在監督工作上做到統一管理。各單位下屬的監督崗位根據管理委員會的統一部署具體履行其對財稅庫銀核算的監督職能，把監督工作做到統一規劃，分工協作。