保山市縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款的政策研究

范應勝

(中國人民銀行保山市中心支行，云南 保山 678000)

為鼓勵縣域法人金融機構將新增存款主要用于當地發放貸款，促進縣域信貸資金有效投入，進一步改善農村金融服務。人民銀行、銀監會于2010年9月聯合下發了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法（試行）》。該政策的出臺和實施在引導縣域法人金融機構積極調整和優化信貸結構，加大縣域信貸資金的投放力度，支持縣域“三農”經濟發展過程中發揮出了積極作用，同時，對縣域法人金融機構日常存貸款統計工作的管理和規范也起到了一定的指導作用。但由于我國經濟和金融體制正處于改革和轉型過程之中，農村金融仍是整個金融體系的薄弱環節。因此，如何在經濟轉型過程中充分發揮該政策的引導作用，使之更好地服務于縣域經濟是一個值得深思和探討的問題。

一、縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款政策出臺背景

經過多年改革與發展，我國農村金融體制逐步完善，涉農金融機構支農力度不斷增大，農村金融服務進一步改善。但由于農村經濟和農村金融固有的高風險、高成本、低收益特征，以及我國經濟和金融體制尚處于轉型過程之中，農村金融仍是整個金融體系的薄弱環節，農村金融服務力度總體上仍然不足，農村地區資金外流的情況仍然存在。為大力發展農村金融體系，黨中央、國務院高度重視農村金融問題，2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，提出縣域內銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款；隨后2009年中央1號文件《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收若干意見》中又明確要求“抓緊制定鼓勵縣域內銀行業金融機構新吸收的存款主要用于當地發放貸款的實施辦法，建立獨立考核機制”。為進一步改善農村金融服務，促進金融機構加大支農力度，人民銀行、銀監會在以市場化原則推進農村金融機構改革、完善農村金融體系的同時，對鼓勵縣域金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款有關問題，進行了認真的調查研究，并在綜合考慮國內外有關政策實踐和我國農村金融改革整體情況的基礎上，于2010年9月聯合下發了《關于鼓勵縣域法人金融機構將新增存款一定比例用于當地貸款的考核辦法（試行）》。

此政策的出臺和實施具有十分重要的意義。一是《考核辦法》的激勵部分，將對考核達標的縣域法人金融機構實施正向激勵的政策，鼓勵縣域法人金融機構將新增存款主要用于當地發放貸款，這將促進縣域信貸資金投入，進一步改善農村金融服務。二是《考核辦法》的考核部分，將按照縣域法人金融機構支持當地經濟發展力度的大小，對其進行系統評價和分類，這不僅為現有優惠政策的實施提供了客觀標準，也為其他政策措施的出臺，打下了良好基礎。

二、縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款政策實施效應分析

目前，保山市縣域法人金融機構主要包括4家農村信用聯社和1家村鎮銀行。其中：4家農村信用社按要求參加了考核。經過兩年多的實踐，該政策極大調動了縣域法人金融機構信貸支持縣域經濟發展的積極性，對縣域法人金融機構積極調整和優化信貸結構、加大對“三農”的支持力度以及貫徹落實國家信貸政策具有十分重要的意義。

（一）政策激勵效應明顯，提高了縣域法人金融機構支持縣域經濟發展的積極性

按照政策規定，對考核達標的縣域法人金融機構實施正向激勵的政策。這主要包括：人民銀行將對考核達標的縣域法人金融機構，在存款準備金和再貸款方面實施正向激勵的貨幣政策。而監管部門對于達標的縣域法人金融機構，將優先批準其新設分支機構和開辦新業務的申請。而對未達標的縣域法人金融機構，不實施任何負面懲罰措施，不會對未達標金融機構造成任何不良影響。此政策規定極大激勵了縣域法人金融機構信貸投放的積極性，加大了對縣域經濟發展的信貸支持力度，為縣域經濟發展充分發揮出了資金保障作用。據統計：2012年末，保山市縣域法人金融機構貸款余額達68.94億元，比上年同期增加10.47億元，增長17.91%。縣域法人金融機構貸款占全市金融機構貸款的比重為22.08%，占比較高。

（二）政策考核效應明顯，提高了縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款的積極性

按照政策規定，考核部門將按照縣域法人金融機構支持當地經濟發展力度的大小，對其進行系統評價和分類。具體考核標準為：縣域法人金融機構中可貸資金與當地貸款同時增加且年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的，或可貸資金減少而當地貸款增加的，考核為達標縣域法人金融機構。此政策規定積極引導縣域法人金融機構將新增存款用于當地貸款，有效增加縣域信貸資金的投入。據統計：2012年末，保山市縣域法人金融機構新增存款達21.79億元，新增可貸資金14.34億元，比上年末增加1.74億元，增長13.83%，新增當地貸款11.45億元，比上年末增加2.58億元，增長29.13%。新增當地貸款占年度新增可貸資金比例為79.85%，比上年末提高了9.18個百分點。

（三）政策引導效應明顯，提高了縣域法人金融機構信貸支持“三農”、中小企業等薄弱環節的積極性

近幾年來，黨中央、國務院高度重視三農經濟發展，從政策和資金方面都加大了對三農經濟的投入力度。而金融機構則在農業和農村經濟發展中發揮著舉足輕重的作用。因此，此政策出臺的目的就在于進一步改善農村金融服務，充分引導縣域法人金融機構積極調整和優化信貸結構，切實加大對縣域三農經濟的信貸支持力度。自該政策實施以來，保山市各縣域法人金融機構充分發揮自身涉農金融機構的優勢，認真貫徹落實政策規定，加大農村金融產品和服務的創新，切實改善對“三農”、中小微企業等社會薄弱環節的金融服務，為縣域三農經濟發展充分發揮出了信貸資金保障作用。據統計：2012年末，保山市縣域法人金融機構涉農貸款達60.06億元，比上年末增加9.59億元，增長18.99%。其中：農戶貸款余額為48.97億元，比上年末增加6.09億元，增長14.2%；農村企業貸款余額為7.87億元，比上年末增加2.01億元，增長34.25%。縣域法人金融機構涉農貸款占全市金融機構涉農貸款的比重達32.59%，占比較高。

（四）政策規范效應明顯，提高了縣域法人金融機構做好統計工作的積極性

自考核政策實施以來，保山市各縣域法人金融機構以考核工作為契機，切實加大了對統計工作的管理和重視力度，在日常統計工作中，嚴格按照各項統計法律法規的要求，按時上報統計數據，切實加強統計數據的審核，不斷提高統計數據的質量和水平，確保統計數據真實有效。同時，各金融機構加大了對存、貸款統計工作的管理力度，不斷規范和提高存、貸款統計工作水平，嚴格按照考核政策的相關規定，認真填報和計算各類統計數據，力爭考核達標。2012年末，參加考核的4家縣域法人金融機構均被考核為達標機構。達標率為100%。

三、影響縣域法人金融機構將新增存款用于當地貸款的因素分析

自縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款政策實施以來，在促進縣域信貸資金有效投入，進一步改善農村金融服務方面發揮出了重要的作用。但隨著縣域經濟金融的發展，該政策在實施過程中仍然存在著一些不忽視的問題。

（一）政策對縣域法人金融機構發放貸款積極性的調動作用存在一定局限性

一是考核達標的標準劃定較高。考核辦法規定：“縣域法人金融機構中可貸資金與當地貸款同時增加且年度新增當地貸款占年度新增可貸資金比例大于70%（含）的，或可貸資金減少而當地貸款增加的，考核為達標縣域法人金融機構”。這一考核標準對于欠發達地區的縣域法人金融機構來說，由于貸款有效需求不足等多種原因很難達到考核標準。二是政府激勵作用不明顯。考核辦法規定：“鼓勵地方政府根據本地區特點和自身能力，在法律允許的范圍內對達標縣域法人金融機構實施適當的激勵政策”。由于此項政策規定并不具體，配套措施也沒有任何強制性，因此這條規定只是勸導性規定，對于地方政府沒有任何約束力，使得部分地方政府的激勵作用不十分明顯。

（二）縣域法人金融機構資金外流現象應引起關注

一是銀團貸款業務發展較快，信貸資金外流趨勢明顯。目前，保山市轄區內4家縣級農村信用聯社都開展了銀團貸款業務，其貸款對象絕大多數為轄區外企業，且貸款金額較大，期限較長。據統計：2012末，保山市4家縣級農村信用社新增銀團貸款1.66億元，其增量占新增貸款的比重為14.48%。銀團貸款業務的開展雖然為農村信用聯社拓展了信貸對象和業務范圍，但也使轄區內農村信用聯社的部分信貸資金呈現出外流趨勢，使信貸資金從欠發達地區外流到了發達地區，這加劇了縣域信貸資金的供需矛盾，造成了信貸資金在欠發達地區的失衡，對農村信用社通過信貸資金來支持縣域經濟發展產生了較大影響。二是銀團貸款呈現信貸資金向非農產業轉移趨勢，偏離信貸支農的經營宗旨。和縣域中小企業、農戶相比，銀團貸款客戶具有資產規模大，資信狀況好的優勢；同時銀團貸款額度大，管理成本、投入的人力物力也較少，這對農村信信用社具有較大的吸引力。據調查：保山市4家縣級農村信用社銀團貸款投向的行業絕大多數是水利建設和管理、機場建設、房地產業、旅游業等非涉農領域。信貸資金向非農產業轉移，既帶來一定的風險，又背離了農村信用社服務“三農”的經營宗旨。

（三）縣域法人金融機構信貸產品亟須進一步創新

一是縣域金融機構提供的金融產品仍以傳統的存、貸款及結算業務為主，難以與縣域企業的金融服務需求相匹配。農村金融創新主要以發放農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款為主，創新產品較少。二是目前縣域法人金融機構發放的貸款除農戶小額信用貸款外，都需要提供充足的擔保或抵押，而縣域中小企業、商戶、農戶能夠提供足夠擔保抵押物的并不多，進而影響了貸款的投放。同時隨著我國經濟的持續快速發展，國家產業結構調整力度的加大，農業產業化規模化發展步伐的加快，城鄉一體化進程的推進，縣域中小企業、商戶、農戶貸款需求額度逐漸變大，農戶小額信用貸款已不能滿足需求，縣域法人金融機構急需創新信貸產品，制訂符合縣域發展需要的信貸產品。

（四）縣域貸款擔保、保險機構亟須健全完善

目前，縣域貸款擔保機構數量較少，貸款擔保能力十分有限且貸款擔保收費較高，不能很好地為縣域中小企業、商戶、農戶提供貸款擔保，其貸款難度較大。再加上我國農業保險制度建設起步較晚，農業保險發展還很落后，還沒有健全的農業保險產品，目前除開辦生豬保險等幾類簡單的農業政策性保險外，幾乎沒有開展其他農業保險，這在一定程度上影響到了縣域法人金融機構在發放“三農”貸款的積極性。

四、縣域法人金融機構新增存款用于當地貸款的政策建議

（一）豐富考核辦法內容，健全考核體系

一是深入調查研究，盡快出臺更加符合實際需要、更能調動縣域法人金融機構將新增存款一定比例投放當地貸款的考核實施細則。國家相關部門應通過對縣域法人金融機構進行深入的調查研究，聽取他們的意見和建議，為制訂新的考核實施細則奠定基礎。二是豐富考核達標標準和條件，擴大激勵政策幅度。在原考核達標標準的基礎上，結合實際情況，因地制宜，制訂不同類別的考核達標標準，實行綜合考核，進一步增強政策的激勵效應。如：可將“達標縣域法人金融機構，存款準備金率按低于同類金融機構正常標準1個百分點執行”進行細化，可考慮以70%為基數，采用增加遞進式法定存款準備金優惠，每增加一定的比例，加大存款準備金率低于同類金融機構正常標準的執行幅度。三是加強監測分析，提高政策執行效率。各相關考核部門應加強對縣域法人金融機構執行新增存款一定比例用于當地貸款情況的監測與分析，對縣域法人金融機構執行規定情況及時進行督促和督查，通過監測，及時發現和矯正存在的問題，確保縣域法人金融機構不折不扣地執行新增存款一定比例用于當地貸款的規定。

（二）進一步加強縣域法人金融機構信貸產品的創新，為政策的執行提供相應支持

各縣域法人金融機構在信貸支持上要結合縣域經濟結構調整，積極進行信貸產品創新，有效增加縣域信貸資金的投入。一是加強貸款流程的創新。充分考慮縣域經濟的實際，重構適合縣域經濟發展的信貸流程，加快建立無需擔保抵押的“少、短、快”的資金需求渠道。二是加強信貸產品的創新。在成本可算、風險可控的前提下，因地制宜，設計符合縣域經濟發展需求的多樣化的金融產品和服務。三是加強金融服務領域的創新。在服務縣域地區傳統項目貸款的基礎上，不斷拓展金融服務縣域經濟的領域，根據不同的貸款對象，適當擴大擔保抵押品范圍，有效解決縣域中小微企業和農戶貸款難問題，切實滿足縣域經濟發展的金融需求。

（三）縣級政府應加大對縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款的獎勵力度

一是縣級政府要認真貫徹執行相關政策規定，加大對縣域法人金融機構放貸的激勵。同時由財政撥款建立縣域法人金融機構新增存款一定比例用于當地貸款的獎勵基金，定期對縣域法人金融機構放貸情況進行考核獎勵，激勵其放貸。二是縣級政府應加強對縣域法人金融機構的工作支持，積極創造條件、搭建平臺，組織召開縣域法人金融機構和縣域中小企業、商戶、農戶的座談會或對接會，為其放貸和貸款提供良好的合作平臺。三是縣級政府應鼓勵建立擔保機構，為信貸擔保機構的設立創造良好的條件。同時加大對農業保險的補貼力度，拓寬補貼范圍，積極推動農業保險的開展，為縣域法人金融機構的信貸資金提供保障。

（四）充分發揮縣域農村信用社的信貸支持作用

一是轉變市場定位，擴大服務范圍。各縣級農村信用社在市場定位上，應由服務“三農”為主向“三農”和縣域經濟并重轉型，不斷擴大其服務范圍。即不僅服務“三農”，而且還要服務城鎮。這既是農村信用社履行支持縣域經濟發展社會責任的需要，同時也是其實現自身可持續發展的要求。二是加強存款資金聚集，全力滿足縣域信貸資金需求。各縣級農村信用社應以股改為契機，加強資金聚集，加強營銷，強化基礎工作，全力壯大資金規模。同時，積極爭取地方黨政在財政存款資金匹配上的傾斜，有效補充農信社支持地方經濟的信貸資金。

[1]劉貴生.關于縣域新增存款主要用于當發放貸款的調研報告，西部金融2009.7.

[2]劉志平.縣域金融機構新增存款用于當地貸款的思考，銀行家，2011.4.

[3]沈來運.縣域法人金融機構增加信貸投放相關考核的調查，金融時報2012.3.