發展中地區政府經濟管理模式分析

祝志芬，侯功顯

（1．湖北師范學院 歷史文化學院，湖北 黃石 435002；2．華中師范大學，湖北 武漢 430079）

十一屆三中全會以來，隨著我國改革開放政策的實施和社會主義市場經濟體制的逐步構建，地方政府經濟進入了空前活躍的發展階段，縣域經濟是我國宏觀經濟和微觀經濟的結合部，它的成長關系到國家經濟運行，國力強弱和社會安定。發展中地區縣域經濟，從其發展背景和深層意義上講，它既是一個經濟差異和發展問題，又是一個民族團結、社會公正、政治穩定的問題。當前，總體性貧困是中國發展中地區縣域經濟的基本特征，是社會文化等外在特征的深層根源。多年來，發展中縣域的政府、干部和群眾，圍繞著脫困、圖強的主題，始終在苦苦思考和探索，形成了各具特色的一些管理模式，取得了不少成績，但誤區也是明顯的，概括起來，不外乎以下五種模式：

一、政府主管模式

政府主管模式，基本上停留在計劃管理體制的層面上，其經濟職能通常包括：（1）計劃職能；（2）基本建設職能；（3）領導行業經濟職能；（4）經濟監督職能。在計劃管理體制背景下，人們認為政府管理其所屬企業的生產經營也是合理的。雖然隨著經濟體制改革的不斷深入和社會的持續發展，形成的社會主義市場經濟體制對傳統政府與企業關系持續不斷地予以了猛烈撞擊，但“百足之蟲，死而不僵”，仍在發揮作用，危害著市場經濟的發展。這些危害大體包括如下方面：

其一，資源極大浪費。由于政府過多占有和行使資源配置權力，無疑就弱化了市場機制的作用，從而為資源巨大浪費打開了缺口。在一些地方，由于計劃經濟體制的慣性作用，縣級政府出于種種區域性的目的或動機，完全置市場規律的制約于不顧，隨意批項目、定計劃，盲目攀比或貪大求全，大搞高投入、低效益的重復項目和建設，結果形成極大資源浪費，從而制約了經濟的發展。

其二，機構腫脹不堪。由于經濟職能過于專業、過于細致、過于直接，所以政府設置了大量的經濟管理部門，使機構日漸龐大、人員日漸增多，而內部決策職能與執行職能不明確，致使一些部門忙于具體的事務、疏于決策，重審批、輕監管，既當裁判員又當運動員，缺乏有效的制約機制。

其三，滋生腐敗現象。由于政府一方面干預著經濟運行的各個環節，使政府權力顯得異常重要，為腐敗帶來了可趁之機。另一方面，一些經濟人為尋求機遇，大搞尋租活動，用金錢、美女、旅游、出國等手段腐蝕那些意志不堅定的行政工作人員。與此同時，一些大權在握的政府官員，也大搞歪門邪道，獲取灰色收入，以使自己過著非同尋常的生活。而一些不管錢管物的機關和人員則產生放縱自己的不平衡心態，利用權力吃拿卡要，或者從事第二職業，不務本業，對工作無利就推誘不顧，有利就一哄而上。

其四，社會職能弱化。由于政府機關過于重視經濟職能的發揮，經濟發展成為了社會發展的指揮棒，無形中弱化了文教科技等其他社會職能的發揮，并有意無意給許多社會關系貼上了金錢的標簽，對社會風氣起了不良引導作用。

二、政府主為模式

由于經濟發展是考察縣級政府政績的核心指標，一些地方甚至把政績看作是唯一指標，并廣泛涉及農、工、商、貿等方面，發展縣域經濟也就成為了從縣委到縣政府的頭等大事，于是縣級政府以第一經營人的身份直接從事或參與經濟投資和生產活動的現象，在發展中地區已比比皆是，其導致的后果大致有兩個方面：

其一，擴張沖動，急功近利。出于對發達地區趕超的考慮和與兄弟縣市的相互攀比，各縣市不是根據可能的積累、合理的投資來定速度，而是定了速度再想辦法，于是常常只能乞求于擴大投資規模，多搞基本建設，始終處于一種投資饑渴狀態中（美國經濟學家科爾內認為傳統社會主義國家在缺乏財政硬約束的條件下，總要患“投資饑渴癥”）。為此，一是壓縮文教衛生等社會開支（如2012年9月湖北麻成就出現了小學生自帶課桌上學的事件，在網絡上引起嘩然，而當地政府稱財政緊張），集中財力上項目、保項目；二是眼睛向上，市縣跑省，省跑中央，爭投資，爭項目；三是眼睛向下，搞攤派增加農民負擔。這種只顧追求自己任期內的表面政績，而不考慮國家、民族包括當地父老鄉親的整體和長遠利益的非戰略性、非規范性并有偏差性的行政行為，破壞了正常的經濟秩序，浪費了大量資源，并損害了黨群、干群關系。

其二，重復建設，結構趨同。一是各地爭相發展縣域的短缺產品，加工型縣市發展原材料等基礎產業，資源型縣市發展一般性加工工業；二是各地競相發展價高利大的加工產業，如金屬制品業、電子通訊設備制造業、電子機械及器材制造業，而且重復建設還不限于工業，農業和服務業也有。這幾年在保糧、保棉前提下發展林、牧、漁業多種經營，有成績，有收獲，但也有煩惱，同樣是低水平擴張，不能為市場所接受。先后陷于困境的有水果、水產和某些特種種植業、養殖業，以致發生過砍桑、殺兔和牛奶倒在河里、西瓜爛在地里的怪事；商廈、賓館的盲目發展也相類似，營業面積的增長幅度大大超過了市場購買力和旅客流量的增長幅度；住宅建設一哄而起，全國閑置達幾千萬平方米。

三、政府無為模式

有一種觀點認為縣域經濟中出現的種種問題，都是由于政府干預所造成的。如政企不分、產權不明，是由于政府控制財產所有權；市場發育不全、市場調節失靈，是由于政府的過多調節；國有企業和金融機構的負盈不負虧，是政府特別是地、縣政府包辦代替的結果；市場秩序混亂，競爭規則不健全，也是由于行政性壟斷太強，政治規則與市場規則相磨擦而造成。另外腐敗等政治、社會問題也皆出于此，所謂權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。而且在把問題根源歸結為政府干預的同時，特別推崇私有產權的作用，而把國有產權看成是低效率和腐敗的根源。因此，在認為政府應回歸自然，充當好“守夜人”，管理好社會公共事務的同時，私有浪潮高漲，表現在發展中地區的縣域經濟生活中，就是拍賣聲四起。他們認為抓大放小，對于發展中地區來說，已無大可言，應該一賣了之，越徹底越進步；認為對于政府來講，關注的只是稅收和就業，至于資產屬于誰，倒是無關緊要的事情，賣也好，送也好。這些觀念在眼前國企困難較多，下崗問題重重，而非公有制經濟成份相比活躍的情況下，大有市場。

其實，至少有這么幾個問題值得慎重考慮：一是在發展中地區，工業經濟的“大頭”還是公有制經濟，尤其是國有經濟，是否能順利而合理賣出去本身就是一個問題；二是在工業品供過于求的情況下，在絕大多數群眾科技文化素質、技術工藝水平和市場經濟意識都比較低的情況下，經營或發展好以中小企業為主的非公有制經濟，也非易事；三是從加快發展的角度看，國有企業不論是技術設備還是人才積累等方面都達到了一定的水平，只要按照“三改一加強”的方向努力，搞好是可能的，甚至是必然的，與其給更多的政策發展非公有制經濟，以小積大或以國資流失的代價賣給他人，還不如花力氣，給更多的政策把已經做大的公有制經濟搞好，以大帶小。當然，搞活國企與發展非公有制經濟是不矛盾的，一切都要從實際出發。

另外，拍賣過程中，國有資產各種形式的流失現象很值得注意，如在股份制改革中無償劃拔國有資產設置“企業股”，使國有財產轉化為企業和個人財產；企業分配中重消費，輕積累，自留利潤大量轉化為個人福利；國有資產價值低估的租賃行為等等，此外還有各種以損害國家財產為代價的貪污、受賄行為等，數不勝數。

四、政府調控模式

根據十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟決定》精神，參照國際經驗，認為在我國社會主義市場經濟中，縣級政府在執行中央政府所制定的發展規劃、宏觀經濟調控政策和各項法規的前提下，具有以下經濟職能：制定本縣域的經濟社會發展戰略和規劃；確定本縣域經濟發展的方向、目標、結構、布局和科技、教育以及各項社會事業發展的要求和措施；為本縣域提供公共物品，主要的地方性基礎設施及其他公共工程建設，公益事業和社會保障事務等；調節縣域內不同層次的經濟發展和收入分配關系，促進本縣域的協調發展；協調縣域內各種經濟社會矛盾，維護市場秩序，保持經濟和社會穩定;管理好域內國有經濟，使國有資產結構合理和不斷增值；完成中央政府規定的經濟調控目標和本地區發展任務。

應該說這種模式對于市場體系較完備，市場功能較健全、靈敏的經濟發達地區是適合的，但對于發展中地區縣域經濟來說，還只能是一個努力的方向。

五、政府監督模式

有些人認為在縣級政府這樣一個經濟層面，無多大作為可言，重點內容應立足于經濟監督，即加強對本縣經濟活動的監察和督導，防止中央宏觀經濟運行脫離正確目標；預防宏觀經濟決策失誤而引發不良后果，及時采取補救手段；維護市場經濟所必要的競爭秩序；確保國家財稅任務的完成；形成和維持良好的社會倫理。認為中央政府對此監督往往鞭長莫及，而縣級政府處于經濟前沿，是宏觀經濟與微觀經濟的結合部，為了切實保證全局利益、局部利益和個人利益的協調發展，切實有效地維護積極有序的競爭，縣級政府應積極將國家的宏觀經濟管理職能的觸角延伸開來，監督本地總體經濟發展是否符合全國的方向與規模，監督本地宏觀經濟政策的落實情況。另外，縣級政府應依照法律規定，加強稅收征管，保證財政開支來源；規范市場秩序，維護公平競爭，反對和打擊壟斷行為，反對市場操縱行為；強化市場管理，打擊假冒偽劣產品，打擊欺行霸市、損害消費者權益的行為；堅持社會可持續發展原則，加強環境保護和資源維護。

對于發展中地區縣域經濟這樣一個整體經濟素質起點較低，又肩負著沉重趕超歷史任務的特定對象來說，企圖停留在經濟監督這一單一職能，而偏安一隅的做法，顯然是不切實際的。

六、五種主導模式的比較分析

政府引導，縣域開發，運作市場化構筑區域大產業，必須創新體制、創新機制，政府要用新的經濟思想和經營理念抓發展，把本域產業推向大市場，通過市場運作實現本域經濟的大提升：一是本域產業非“行政”可為，就推向市場，政府無為而為。政府干不了、干不好的事情，就運用市場機制，讓干得了、干得好的商家、業主介入。本域發展而言，行政手段打下了發展基礎，但卻不可能做大做強，因為行政措施在產業化運作上往往顧此失彼，未必能調動起生產者的積極性，生產出來的“政府牌”產品，難以贏得大市場。二是本域產業屬于市場，就交給市場，政府宏觀調控。政府要在本域經濟發展過程中做到有所為而有所不為，總之要為本域的經濟快速發展提供良好的服務。

政府主管、政府主為、政府無為、政府調控、政府監督等五種現存的經濟管理模式，從一定意義上折射出在計劃體制向市場體制轉軌的陣痛過程中，發展中地區縣級政府穩妥而失之以保守，積極而失之于急躁，借鑒而失之于機械的一些變革心理狀態，其共同的誤區是對自身所處的特定歷史時期，特定適應范疇，特定發展需要認識不清、不準。總結中外發展中地區趕超過程中的成功經驗和失敗教訓，發展中地區縣域經濟要徹底擺脫羅丹的惡性貧困怪圈，真正走上經濟發展的康莊大道，政府主導不失為一條可取之路。

[1]王東京.中國政策選擇[M].中國財政經濟出版社，1997.

[2]張問敏.中國經濟大論戰[M].經濟管理出版社，1998.

[3]陶文達.發展經濟學[M].四川人民出版社，1999.

[4]侯功顯.論政府主導型的發展中地區縣域經濟管理模式[D].華中師范大學，2005.