芻議三公消費

伍 弢 羅業委

（廣西師范學院經濟管理學院，廣西 南寧 530001）

“三公消費”又稱“三公經費”、“三公支出”，指政府部門人員在因公出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費。

一、我國“三公消費”的現狀

（一）數額巨大

我國至今為止并沒有官方公布過“三公消費”的具體數字，我們只能從一些零散或部分的數字來推算出一個大概的數字，希望能從中得窺一二：1999 年國家財政支出中干部公費出國考察的費用超過了3000 億元，跨過2000 年；進入新世紀這后，出國考察之風更是愈演愈烈，公費出國人數及費用都大幅度增加；到了2005 年，“三公支出”中的光是公款吃喝的數字就已經達到了驚人的6000 億元之多，而據竹立家教授所搜集的官方數據計算表明，我國在2004 年的時候公車保有量也超過了400 萬輛，每年在這上面的花費約為4100 億元。2006 年中央黨校的《學習時報》報導，我國官員一年公款吃喝達2000 億元、公車消費達4000 億元、公費出國耗費3000 億元，這幾項公款消費加在一起將近9000 億。如果按2006 年財政收入39000 億元計算，全國的公款消費將近財政收入的25%。

（二）監管缺失

國家沒有出臺過明確的規定“三公消費”的具體范圍和內容，也不在財政預算之內，這為各地各部門的支出提供了便利，因為誰也不知道花了多少錢，錢花到哪去了，公眾不知道，恐怕相關部門自己也不清楚，也沒有相關的管理規定，這談何監管？1994年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳就聯合頒發了《關于黨政機關汽車配備和使用管理的規定》，也早成了一紙公文。自1994 年公車改革以來，公車數量不斷增加，花費日增，時至今日，就連一個貧困縣的公車數量都能上百，這說明17 年公車改革成效甚微。

（三）影響廣泛

1.影響5000 萬公務人員和14 億公眾。“三公消費”的支出與否，支出的多少影響涉及5000 多萬的公務、黨政、事業單位人員的切身利益，這也是為什么公車改革難以為繼，公款吃喝屢禁不止，公費出國越來越多的重要原因，沒人愿意放棄既得利益，公務員也是人，公共部門也是“經濟人”。但是“三公消費”影響到的不僅僅是5000 萬公務人員，它還影響到了全國14 億人民。政府收入從何而來？稅收。稅收從何而來？人民。近些年我國的財政收入每年都以兩位數的比率增加，遠遠超過了國家經濟和居民收入的增長速度，加重了人民的負擔。此外，每年的財政支出就那么多，“三公消費”增加了，其他醫療、教育、社會保障等支出就會減少，這些支出又與14 億公眾的日常生活息息相關。

2.影響政府的形象和公信力。受到影響的還有政府的形象與公信力。2010 年國家財政決算中教育支出2547 億元，醫療衛生支出1485 億元，住房保障支出1125 億元。教育、醫療與住房是我國居民的最重要的三項支出，占了居民支出的絕大部分，而教育、醫療與住房改革卻深受民眾詬病。當人們得知國家在教育、醫療與住房方面的支出甚至還不到“三公消費”二分之一時，可想而知他們心里是什么心情，對政府又是一種什么樣的心情。有錢吃喝玩樂卻沒錢給人民讀書看病使得政府的權威與公信力受到了挑戰，政府說沒錢也就成了一句諷刺，政府的行為也就很難以讓民眾信任。從近年來頻頻發生的群體性事件，網民對一些政府部門的行為、發言的習慣性懷疑，總認為其中有貓膩就可以看出政府的公信力正在被消弱。一些部門、官員的貪污、腐敗、“蘿卜招聘”、“雷人雷語”等事件、行為更是加重了這一趨勢。

二、我國“三公消費”存在的問題

（一）無法可依，管理混亂

在我國到目前為止沒有一部法律對“三公消費”的預算、審查、聽證、審計、評估、使用、監督、問責和處罰做出規定。因此三公支出的多少就成了自己說了算，想花多少就花多少，在對自己有利的情況下，本級人大自然是睜只眼閉只眼地通過了政府預算。無法可依使得“三公消費”的數額越來越大，政府及工作人員也把“三公消費”當做了福利之一 ，成為了剛性消費，積重難返。從一個小城市的副市長在短短的幾年內就“因公”去過了60 多個國家，就不難理解為什么公車改革會失敗、公款消費會愈演愈烈、出國熱會持續升溫，三公經費屢攀新高。

（二）預算體制存在缺陷，統計口徑不統一

《預算法》中沒有對“三公消費”預算做出具體規定，比如公務接待費的范圍、內容，規格標準等，也沒有公務用車的購買標準，運行維護標準，使用范圍、規格、限制，出國考察的范圍，費用標準，效果考核。從國家財政部目前公布的財政預算文件當中可以發現，現行的財政預算分類科目中沒有“三公支出”等相關科目，“三公支出”的費用都是隱藏在“其他行政經費支出”這一寬泛科目當中，不為人所知。因此“三公”經費有轉移到其他項目的可能，公務接待費用的空間和靈活性比較大，在實際情況中，很可能會被轉移到“會議費”等其他項里。這也是為什么這次中央各部門公布的數據相差這么大的原因之一。

（三）監督體系不完善

按《預算法》規定，預算經本級人民代表大會批準，在實際運行過程中，由于技術、能力以及利益等原因，人大代表很難對政府預算做出合理判斷，監督也流于形式。由于缺乏相關法律規定，政府以涉及國家機密為由一直拒絕公布預算數據與內容，公眾和媒體監督無從談起。“三公消費”之所以成為頑疾，幾近失控，其中一個重要原因是不透明。不透明則便于暗箱操作，無法監督，助長有恃無恐。此次中央各部門的“三公消費”公開也只是國務院的要求，并沒有出臺法規，也沒有通過黨內系統的貫徹，更沒有上升到法律，約束力有限，能不能長久執行下去還有待觀察。

（四）數據保密或數據公布過于簡略

在2007 年以前財政預決算的數據是作為國家機密不對外公布的，之后情況漸有好轉，但所公布數據多為總數，缺乏具體說明，對大多數人來說只是霧里看花，不利于推進預算進步與公眾監督。正因為不知情，各種猜測甚至謠言紛至沓來，嚴重影響了黨和政府的形象。就此次的中央部門公開“三公”經費來說，社會上有叫好聲，也有質疑聲。而且公布的預算數據不要說普通百姓看不明白，就連專業人士都是霧里看花，不知所云。達不到公開的目的和公眾監督的效果。

（五）績效考核與評判標準的缺失

從一個政府部門履行職能和正常運轉的角度來看，一定的“三公”支出是合理的，也是必要的。為了更好的履行政府職能，一定的“三公消費”是必須的也是可以理解的，這也是國家行政管理費用的一個重要組成部分之一。關鍵并不在于該不該花，而在于花多少？怎么花？花了之后的效果，花得值不值？但是在我國目前的“三公”支出的花費中，如此巨額的支出很難讓人相信都是政府部門履行職能所必需的，從國外的研究中也可以發現并非如此。事實上很多的“三公”支出與政府履行職能并無太大關系，而是用在了政府部門內部的“享受性”消費之中，成為了各級公務人員的福利。這個需要一個具體的法律來對其作出規范與約束，以提高行政管理的效率。評價‘三公’高低的標準是績效，關鍵是用盡可能少的錢把該辦的事辦好”。

三、規范“三公消費”的對策性建議

“三公”消費近些年來成為社會的關注焦點有著多方面的原因，一是這類支出在國家財政支出結構中，既不是公共產品、公共服務支出，也有別于維持政府部門正常運轉的日常支出，而是更多地與公務人員的個人利益相關；二是近年來我國的貧富差距、地區差距還在不斷擴大，民眾的心理公平感和承受能力都受到了影響，而“三公”消費就成了發泄不滿的一個目標之一。故我們需要對“三公”經費進行規范，使政府能夠更加合理、高效、廉潔的運轉。

（一）完善法律、法規

規范“三公消費”修改《預算法》就成了當務之急，1994 年出臺的《預算法》已經難以適應新時期的各種新情況與新問題。規范、治理“三公消費”也需要一部法律來做保障，這是以法治國的需要。把“三公消費”納入《預算法》的管理范疇，明確“三公經費”的使用數額、評估、審計、范圍、規格、核查、責任及違紀的處罰。有明確的法律法規才能依法辦事，減少政府行政運轉過程中的黑箱操作與無規范、低效率運作，達到減少浪費提高效率的目的。同時，要改進目前我國財政預算分類設計，專設“三公”經費這一科目，使其“無處藏身”，堵住制度缺陷。

（二）改進預算體制

“三公”消費在國家的三令五申中反而不斷增加，成為一個舉國關注的話題，“三公”支出信息公開的過程中出現的問題一直未能解決，除了各部門、公務人員出于自身利益不想主動改進之外，歸根結底還在于目前的預算制度不夠完善。所以，想要抑制、壓縮，甚至解決“三公”消費問題，需要建立健全預算制度及相關法律法規，預算公開必須有法可依。在確保預算公開這一基本原則得到切實執行的基礎上，還要對預算公開的內容、程序做出詳細的規定，建立一套完整的預算報告、審查、聽證、評估、問責和處罰制度。

（三）公開詳細數據，接受公眾監督

陽光是最好的消毒劑。要將群眾意見強烈的“三公”高消費真正降下來，最有效的辦法就是將所有公務消費一并列入地方財政預算，并將預算和消費支出逐項支出逐項公開透明，自覺接受公眾監督。但“三公”支出的信息公開如果只是公布一個總體數據，難免讓人霧里看花，監督也就無從談起。如果我們國家的政府部門也能達到美國的預算公開化程度，將每一次公務接待的人員、地點、消費項目、支出；每一輛公車的出行、維修甚至加油費用；每次出國考察的時間、人員、目的地、內容、消費等都詳細地在網上公布出來，供民眾監督，那么控制、減少“三公”支出將指日可待。

(四)實行績效考核，建立評判標準

“三公”費用的支出不能有出不“進”，要有成本效益意識，對“三公”費用的使用進行績效考核，要出成果、出效率，錢不能白花，要讓老百姓明白為什么要花這個錢，是怎么花出去的，辦了什么事，又取得了什么社會效益，只有這樣才能得到公眾的理解和支持。同時要對各部委、各級政府、各級部門，各個級別的工作人員的年“三公”經費做出規定，具體到每個部委，每個地方，每個單位，每個人。當然在這個過程中要考考慮到不同地區、不同部門、不同崗位之間的差別。例如，某省某市某部門（崗位）一年有多少公務接待費、公車使用經費、出國考察費，同時要把經費的使用情況進行詳細記錄，在每年的政府決算中進行公布，發布到網上供公眾核查和監督。

[1]帥恒.“三公”經費公開應當規范化、科學化[J].公民導刊，2011(06):55.

[2]林力.如何治理“三公”消費[J].管理觀察，2009(06):58-59.

[3]都市快報.50 部門今年三公經費預算超去年 規模無判斷標準[EB/OL]. http://hzdaily.hangzhou.com.cn/dskb/html/2011-08/07/content_1114088.htm，2011-08-07