經(jīng)理國(guó)庫是人民銀行的法定職責(zé)與基本職能——對(duì)《預(yù)算法》第二次修改草案的討論

陳益華

（中信銀行寧波分行信貸部，浙江 寧波 315010）

《預(yù)算法》第二次修改稿第五十一條是有關(guān)政府財(cái)政預(yù)算賬戶問題的立法條款，在該條款中由于沒有明確中國(guó)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職能及其相關(guān)預(yù)算支出監(jiān)督功能規(guī)定，受到很多專業(yè)人士與金融專家的不同意見。本文正是在專業(yè)理論基礎(chǔ)之上結(jié)合我國(guó)預(yù)算執(zhí)行實(shí)踐，對(duì)上述五十一條進(jìn)行有針對(duì)性的討論。

上述第五十一條規(guī)定，“有預(yù)算收入上繳義務(wù)的部門和單位，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定，將應(yīng)當(dāng)上繳的預(yù)算及時(shí)、足額地上繳國(guó)家金庫和依法設(shè)立的財(cái)經(jīng)專戶，不得截留、占用、挪用或者拖欠。前款規(guī)定的財(cái)政專戶是指對(duì)法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院規(guī)定的特定專用資金設(shè)立的專戶。財(cái)政專戶納入單一國(guó)庫賬戶管理體系。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)將財(cái)政專戶收支情況納入信息管理系統(tǒng)，并與國(guó)庫實(shí)現(xiàn)信息共享。”從上面的表述，我們很容易發(fā)現(xiàn)，中國(guó)人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，在預(yù)算執(zhí)行與管理過程中，其經(jīng)理國(guó)庫的功能在很大程度上被削弱和分離了。而且五十一條的表述也不符合現(xiàn)代法治語境，值得商榷。

經(jīng)理國(guó)庫是現(xiàn)代中央銀行的基本職能，全世界幾乎所有國(guó)家的國(guó)家金庫均設(shè)置在央行。我國(guó)《人民銀行法》第四條有關(guān)人民銀行的之職責(zé)（七）經(jīng)理國(guó)庫。也就是說，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫是法律規(guī)定的職責(zé)。但是我們看到第五十一條對(duì)人民銀行經(jīng)理國(guó)庫問題的規(guī)定是模糊的，存在很大問題，在實(shí)踐中可能引起部門之間的沖突，明顯的不但沖淡了人民銀行在國(guó)家預(yù)算中經(jīng)理國(guó)庫的職責(zé)，而且可能與《人民銀行法》出現(xiàn)矛盾。無論如何，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫是有法律的規(guī)定與貨幣銀行學(xué)的學(xué)理基礎(chǔ)支持的。因此我認(rèn)為《預(yù)算法》修改草案第五十一條的規(guī)定除了與《人民銀行法》不協(xié)調(diào)外，至少存在以下幾方面的問題。

第一，分割了國(guó)庫的統(tǒng)一性。根據(jù)《草案》，我們發(fā)現(xiàn)，同時(shí)存在著兩個(gè)平行的國(guó)庫。雖然提到了統(tǒng)一國(guó)庫存，一個(gè)是央行的國(guó)庫，一個(gè)是在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶。平行國(guó)庫問題，在我國(guó)是一個(gè)歷史遺留問題。一般預(yù)算內(nèi)稅收收入歸入央行國(guó)庫，預(yù)算外非稅收入由財(cái)政部門選擇商業(yè)銀行賬戶。在目前財(cái)政體制下，預(yù)算外收入比例大約占一半，也就是說，多達(dá)50%的財(cái)政收入沒有進(jìn)入央行國(guó)庫，而是在另外的國(guó)庫里，顯然是對(duì)人民銀行法經(jīng)理國(guó)庫法定職能的分離。使得兩部法律之間存在一定的矛盾與沖突。

參考國(guó)際實(shí)踐，有些國(guó)家在中央銀行之外也有開設(shè)財(cái)政專戶的，但是，這些財(cái)政專戶都是一些次要的，輔助性賬戶，為了收支方便，不是主體性賬戶。中央銀行是國(guó)家的銀行，國(guó)庫收入歸納到國(guó)家銀行是天經(jīng)地義的，也便于自我控制與使用。若國(guó)家把很大比例的收入放置于商業(yè)銀行不合現(xiàn)代國(guó)家的專業(yè)化管理原則。因此我認(rèn)為，草案在這個(gè)問題上應(yīng)該明確表明，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職能，而不能刻意回避或模糊化。

第二，與草案第一稿比較，雖有很大進(jìn)步，取消了代理國(guó)庫的相關(guān)表述，但與商業(yè)銀行法之間會(huì)產(chǎn)生不協(xié)調(diào)。我們考察現(xiàn)行《商業(yè)銀行法》，沒有代理國(guó)庫的業(yè)務(wù)職能。經(jīng)理國(guó)庫與代理國(guó)庫雖然只有一字之差，其內(nèi)涵有非常大的區(qū)別。經(jīng)理國(guó)庫說明其具有主體性地位，代理國(guó)庫，只是一個(gè)代理作用。中央銀行的獨(dú)特地位是它同時(shí)具有預(yù)算執(zhí)行主體的資格。商業(yè)銀行不可能參與預(yù)算執(zhí)行過程中。按照第五十一條的安排，商業(yè)銀行法需要做相應(yīng)修改，其業(yè)務(wù)范圍在接受公眾存款之外，同時(shí)接受財(cái)政性存款或預(yù)算資金。

第三，在法幣政策下，國(guó)庫收入屬于法幣發(fā)行流通的準(zhǔn)備。我國(guó)的人民幣屬于法幣。人民幣發(fā)行有一個(gè)特殊的地方就是沒有法定準(zhǔn)備金。也就是說我國(guó)人民幣發(fā)行是根據(jù)需要計(jì)劃發(fā)行。沒有法定準(zhǔn)備不等于沒有實(shí)際準(zhǔn)備。貨幣發(fā)行需要一定準(zhǔn)備金是貨幣銀行學(xué)的基本常識(shí)。人民銀行發(fā)行人民幣流通需要一定的物質(zhì)保證。根據(jù)人民銀行法，人民銀行的利潤(rùn)全部上繳財(cái)政，貨幣發(fā)行的鑄幣稅也歸財(cái)政，財(cái)政就承擔(dān)了人民幣發(fā)行準(zhǔn)備金的責(zé)任。財(cái)政收入歸央行國(guó)庫，對(duì)維持人民幣流通秩序，與幣值穩(wěn)定起到基礎(chǔ)性的支持。我們知道，從理論上，預(yù)算收入歸央行國(guó)庫，能夠減少廣義的貨幣流通量，也相應(yīng)地減少現(xiàn)金投放量。如果存放于商業(yè)銀行，則會(huì)增加貨幣投放。

第四，預(yù)算資金的安全性問題。我們知道，從理論上來說，商業(yè)銀行會(huì)面臨經(jīng)營(yíng)不善所帶來的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。一旦商業(yè)銀行出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算資金也面臨風(fēng)險(xiǎn)。為了確保預(yù)算資金安全，必須給予優(yōu)先受償?shù)姆砂才拧Ｒ虼祟A(yù)算賬戶的選擇就成了問題。是一般性存款賬戶，還是信托賬戶。信托賬戶，屬于信托資產(chǎn)，根據(jù)《信托法》具有優(yōu)先受償權(quán)，如果是一般存款賬戶，則沒有優(yōu)先受償權(quán)。若要確立優(yōu)先受償，必須開設(shè)信托賬戶。若是信托賬戶，受《信托法》限制，受托人必須按照委托人的意思運(yùn)用信托資金。商業(yè)銀行就不能將財(cái)政存款作為一般性資金來源運(yùn)用。而且信托賬戶與存款賬戶的性質(zhì)是有區(qū)別的，不能像存款賬戶一樣結(jié)算。如此涉及對(duì)《信托法》進(jìn)行相應(yīng)的修訂。若《信托法》對(duì)信托賬戶運(yùn)行進(jìn)行修訂，使之具有支票存款賬戶功能，必將淆信托與銀行分業(yè)的基本原則，給信托銀行化提供法律便利。

第五，貨幣政策問題。從貨幣政策的實(shí)踐與理論上，也支持實(shí)施央行集中統(tǒng)一經(jīng)理國(guó)庫制度。貨幣政策是最重要的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控工具。代理國(guó)庫制與經(jīng)理國(guó)庫制對(duì)貨幣供應(yīng)量的作用完全不同。在財(cái)政專戶情況下，財(cái)政資金表現(xiàn)為M1，通過貨幣乘數(shù)作用，進(jìn)而影響M2水平。央行對(duì)貨幣供應(yīng)量控制處于被動(dòng)地位。在經(jīng)理國(guó)庫情況下，國(guó)庫資金雖然表現(xiàn)為央行資產(chǎn)負(fù)債表上的負(fù)債，但它不屬于基礎(chǔ)貨幣范疇。央行可以主動(dòng)調(diào)控貨幣供應(yīng)量。未來我國(guó)貨幣政策功能必定加強(qiáng)，等于增加央行的宏觀調(diào)控的能力與效率。以目前平均1.5萬億財(cái)政專戶資金估算，按目前M1與M2的比例關(guān)系，影響到M2有 5萬億，也就是說我國(guó)的廣義貨幣供應(yīng)量可以減少因此大約5萬億。可以說它對(duì)我國(guó)貨幣政策影響很大。顯然貨幣政策的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政專戶的便利性。二者對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響結(jié)果是不可同日而語的。

第六，腐敗問題。人民銀行集中經(jīng)理國(guó)庫也有助于發(fā)揮預(yù)算監(jiān)督作用，完善國(guó)庫資金的安全。從廣東佛山財(cái)政局案、江西波陽財(cái)政局案等案例分析，均是發(fā)生在自我控制的財(cái)政專戶，由于缺乏央行監(jiān)督制約，給犯罪分子提供了便利。同時(shí)也有利于杜絕職權(quán)腐敗，壓縮職權(quán)人士尋租空間，如江蘇財(cái)政廳張美玉案，利用財(cái)政資金在商業(yè)銀行的調(diào)配權(quán)，謀取個(gè)人私利。

基于以上幾個(gè)方面考量，《預(yù)算法》草案第二稿第五十一條有關(guān)國(guó)庫問題方面的條文中應(yīng)該明確人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職能，同時(shí)兼顧到我國(guó)預(yù)算實(shí)踐，在經(jīng)過人民銀行同意的前提下，可以設(shè)立若干財(cái)政專戶，并明確此等財(cái)經(jīng)專戶屬于輔助性賬戶，只能是預(yù)算資金中的較少一部分。

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