經理國庫是人民銀行的法定職責與基本職能——對《預算法》第二次修改草案的討論

陳益華

（中信銀行寧波分行信貸部，浙江 寧波 315010）

《預算法》第二次修改稿第五十一條是有關政府財政預算賬戶問題的立法條款，在該條款中由于沒有明確中國人民銀行經理國庫職能及其相關預算支出監督功能規定，受到很多專業人士與金融專家的不同意見。本文正是在專業理論基礎之上結合我國預算執行實踐，對上述五十一條進行有針對性的討論。

上述第五十一條規定，“有預算收入上繳義務的部門和單位，應當依照法律、行政法規和國務院的規定，將應當上繳的預算及時、足額地上繳國家金庫和依法設立的財經專戶，不得截留、占用、挪用或者拖欠。前款規定的財政專戶是指對法律、行政法規、國務院規定的特定專用資金設立的專戶。財政專戶納入單一國庫賬戶管理體系。國務院財政部門應當將財政專戶收支情況納入信息管理系統，并與國庫實現信息共享。”從上面的表述，我們很容易發現，中國人民銀行作為我國的中央銀行，在預算執行與管理過程中，其經理國庫的功能在很大程度上被削弱和分離了。而且五十一條的表述也不符合現代法治語境，值得商榷。

經理國庫是現代中央銀行的基本職能，全世界幾乎所有國家的國家金庫均設置在央行。我國《人民銀行法》第四條有關人民銀行的之職責（七）經理國庫。也就是說，人民銀行經理國庫是法律規定的職責。但是我們看到第五十一條對人民銀行經理國庫問題的規定是模糊的，存在很大問題，在實踐中可能引起部門之間的沖突，明顯的不但沖淡了人民銀行在國家預算中經理國庫的職責，而且可能與《人民銀行法》出現矛盾。無論如何，人民銀行經理國庫是有法律的規定與貨幣銀行學的學理基礎支持的。因此我認為《預算法》修改草案第五十一條的規定除了與《人民銀行法》不協調外，至少存在以下幾方面的問題。

第一，分割了國庫的統一性。根據《草案》，我們發現，同時存在著兩個平行的國庫。雖然提到了統一國庫存，一個是央行的國庫，一個是在商業銀行的財政專戶。平行國庫問題，在我國是一個歷史遺留問題。一般預算內稅收收入歸入央行國庫，預算外非稅收入由財政部門選擇商業銀行賬戶。在目前財政體制下，預算外收入比例大約占一半，也就是說，多達50%的財政收入沒有進入央行國庫，而是在另外的國庫里，顯然是對人民銀行法經理國庫法定職能的分離。使得兩部法律之間存在一定的矛盾與沖突。

參考國際實踐，有些國家在中央銀行之外也有開設財政專戶的，但是，這些財政專戶都是一些次要的，輔助性賬戶，為了收支方便，不是主體性賬戶。中央銀行是國家的銀行，國庫收入歸納到國家銀行是天經地義的，也便于自我控制與使用。若國家把很大比例的收入放置于商業銀行不合現代國家的專業化管理原則。因此我認為，草案在這個問題上應該明確表明，人民銀行經理國庫職能，而不能刻意回避或模糊化。

第二，與草案第一稿比較，雖有很大進步，取消了代理國庫的相關表述，但與商業銀行法之間會產生不協調。我們考察現行《商業銀行法》，沒有代理國庫的業務職能。經理國庫與代理國庫雖然只有一字之差，其內涵有非常大的區別。經理國庫說明其具有主體性地位，代理國庫，只是一個代理作用。中央銀行的獨特地位是它同時具有預算執行主體的資格。商業銀行不可能參與預算執行過程中。按照第五十一條的安排，商業銀行法需要做相應修改，其業務范圍在接受公眾存款之外，同時接受財政性存款或預算資金。

第三，在法幣政策下，國庫收入屬于法幣發行流通的準備。我國的人民幣屬于法幣。人民幣發行有一個特殊的地方就是沒有法定準備金。也就是說我國人民幣發行是根據需要計劃發行。沒有法定準備不等于沒有實際準備。貨幣發行需要一定準備金是貨幣銀行學的基本常識。人民銀行發行人民幣流通需要一定的物質保證。根據人民銀行法，人民銀行的利潤全部上繳財政，貨幣發行的鑄幣稅也歸財政，財政就承擔了人民幣發行準備金的責任。財政收入歸央行國庫，對維持人民幣流通秩序，與幣值穩定起到基礎性的支持。我們知道，從理論上，預算收入歸央行國庫，能夠減少廣義的貨幣流通量，也相應地減少現金投放量。如果存放于商業銀行，則會增加貨幣投放。

第四，預算資金的安全性問題。我們知道，從理論上來說，商業銀行會面臨經營不善所帶來的經營風險。一旦商業銀行出現經營風險，預算資金也面臨風險。為了確保預算資金安全，必須給予優先受償的法律安排。因此預算賬戶的選擇就成了問題。是一般性存款賬戶，還是信托賬戶。信托賬戶，屬于信托資產，根據《信托法》具有優先受償權，如果是一般存款賬戶，則沒有優先受償權。若要確立優先受償，必須開設信托賬戶。若是信托賬戶，受《信托法》限制，受托人必須按照委托人的意思運用信托資金。商業銀行就不能將財政存款作為一般性資金來源運用。而且信托賬戶與存款賬戶的性質是有區別的，不能像存款賬戶一樣結算。如此涉及對《信托法》進行相應的修訂。若《信托法》對信托賬戶運行進行修訂，使之具有支票存款賬戶功能，必將淆信托與銀行分業的基本原則，給信托銀行化提供法律便利。

第五，貨幣政策問題。從貨幣政策的實踐與理論上，也支持實施央行集中統一經理國庫制度。貨幣政策是最重要的現代經濟的宏觀調控工具。代理國庫制與經理國庫制對貨幣供應量的作用完全不同。在財政專戶情況下，財政資金表現為M1，通過貨幣乘數作用，進而影響M2水平。央行對貨幣供應量控制處于被動地位。在經理國庫情況下，國庫資金雖然表現為央行資產負債表上的負債，但它不屬于基礎貨幣范疇。央行可以主動調控貨幣供應量。未來我國貨幣政策功能必定加強，等于增加央行的宏觀調控的能力與效率。以目前平均1.5萬億財政專戶資金估算，按目前M1與M2的比例關系，影響到M2有 5萬億，也就是說我國的廣義貨幣供應量可以減少因此大約5萬億。可以說它對我國貨幣政策影響很大。顯然貨幣政策的意義遠遠大于財政專戶的便利性。二者對經濟的影響結果是不可同日而語的。

第六，腐敗問題。人民銀行集中經理國庫也有助于發揮預算監督作用，完善國庫資金的安全。從廣東佛山財政局案、江西波陽財政局案等案例分析，均是發生在自我控制的財政專戶，由于缺乏央行監督制約，給犯罪分子提供了便利。同時也有利于杜絕職權腐敗，壓縮職權人士尋租空間，如江蘇財政廳張美玉案，利用財政資金在商業銀行的調配權，謀取個人私利。

基于以上幾個方面考量，《預算法》草案第二稿第五十一條有關國庫問題方面的條文中應該明確人民銀行經理國庫職能，同時兼顧到我國預算實踐，在經過人民銀行同意的前提下，可以設立若干財政專戶，并明確此等財經專戶屬于輔助性賬戶，只能是預算資金中的較少一部分。

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