山東省政策性漁業保險若干法律問題探討

安菁蔚

（中國農業大學煙臺研究院，山東 煙臺 264670）

現實中我國開展的漁業保險存在種類少、覆蓋面窄等不足。本文作者對山東省煙臺市兩個港口的150 多名漁民進行了調研，并走訪了山東省漁業互保協會，希望對漁業保險在現實中出現的問題進行揭示。

一、山東省開展政策性漁業保險及補貼情況

（一）保險開展方面

煙臺市由山東省漁業保險協會開展有政策性漁業保險。目前只開展了人險和漁船險兩個大險種，人險主要有雇主責任險、人員平安險等，尚未建立漁業養殖保險。山東省只有東營剛剛開始試點漁業養殖險，還處于探索階段。

漁業保險的經營主體是漁業互保協會。互保協會掛靠在漁業船舶檢驗局，利用漁船定期進行年檢的機會要求船東投保雇主責任險，船東可以從商業保險公司加入也可以從漁業互保協會加入，否則不予年檢。也就意味著這個險種屬于強制險。

漁船險則可根據漁船的價值由漁民自愿加入。由于現階段一艘船的價值很高，一旦出險，漁民會傾家蕩產，所以漁民幾乎全入該險種。

（二）在財政補貼方面

2008 年開始，農業部安排中央財政補貼專項資金220 萬元在青島、日照兩市進行漁船財產保險試點，山東省海洋與漁業廳安排資金600 萬元，對全省漁民雇主責任政策性保險補貼。2009 年，農業部繼續安排220 萬元在青島、日照兩市進行漁船全損險保費補貼試點，補貼比例為25%。漁業廳安排資金900 萬元，對省內參加漁業互保的漁民給予保費補貼，補貼比例為20%。同時，青島市、日照市、東營市、濰坊市以及所轄部分縣市區已經落實了配套資金。

青島2009 年，對全市投保雇主責任險及附加醫療險且保額10 萬元以上的漁民給予30%的補貼；青島市所轄各區（市）財政給予20%的補貼配套，全市雇主責任險保費補貼比例達到70%。

煙臺自2011 年起，對全市（除萊陽外）參保雇主責任險、保額10 萬元以上20 萬元以下的漁民給10%的市級財政保費補貼。全市漁民將享受到省、市、縣三級40%-50%的保費補貼。有的地區國家、省、市、縣四級財政補貼達到保費補貼的70%，大大減少了漁民的負擔。

二、山東省漁業保險存在的問題

（一）立法缺位

在我國《農業法》46 條中指出國家建立和完善農業保險制度，尤其是政策性農業保險制度。鼓勵和扶持生產經營者組織建立為大農業生產經營活動服務的互助合作保險組織。同時也鼓勵商業性保險公司發揮作用。該規則同樣體現在《保險法》中，“農業保險由法律、行政法規另行規定。”但是相關的法律卻一直未出臺。

對于財政補貼，不論是中央還是省、市、區級的政策性漁業保險補貼政策都沒有系統完整的法律法規加以詳細的規定，現在大多依據中央下發的相關一號文件和一些通知、辦法。沒有具體詳細的細微條文規定，漁業保險的財政補貼行為具有不確定性。

（二）漁業互保協會職能定位不清

1.法律地位模糊。對于互保組織，更沒有相關法律規定。它是在民政部登記成立，直屬省海洋漁業廳，在業務上受船檢局的指導。有部分船檢局的人員在協會兼職。在法律性質上，其既不是企業，也不是事業單位，而是在民政部門登記的非盈利性組織，但是未經審批卻經營了在法律上應當經過保險監督管理機構審批才能經營的保險業務，合法性常常受到質疑。

2.是行政組織。通過對漁民的調研，在問到你了解漁業互保協會嗎，回答是政府的、行政組織的占到了96.7%，只有極少的漁民知道是互助組織。主要原因可能一是漁業互保協會宣傳不夠，漁民不清楚這個組織的性質；二是互保機構中工作人員部分是海洋漁業廳的兼職人員，所謂：“兩套牌子，一套人馬”，在辦理保險時也是這些人，所以漁民想當然認為是行政官員。三是有些互保組織是強制漁民入保的，就算有合法的法律依據，也沒有向漁民解釋清楚，所以漁民在總體上認為互保協會就是個行政組織。

3.管理不民主。在漁民回答：“比如險種的設置、費率規定等漁業互保協會是否召開過社員大會討論過？100%的漁民回答沒有過。“知道互保協會的監事會由哪些人員組成嗎？”100%漁民回答不知道。這說明互保機構雖然是互助組織，但是宣傳不到位。同時，在現實中也并沒有真正做到管理的民主。在回答“你認為自己在互保協會說話算話嗎？”這個問題時，95%的漁民認為自己從來沒有說話的份。

4.沒有監管機構。漁業互保協會開展保險業務不受保監會的監督。民政部門作為主管部門，也無法對其業務進行監管，農業部作為掛靠部門，理應對其進行監督，但對其保險業務，肴于專業所限，又無法進行監督。財政補貼每年中央都要進行審計而且非常嚴格，所以煙臺市漁業保險的運作監管機構還有財政部門。到底應該由誰監管呢？

（三）漁業保險財政補貼

1.補貼主體不固定、補貼金額隨意

財政補貼提供主體有國家、省級、市、縣級地區性財政補貼。這些補貼都沒有法律規定，所以，是否補貼、補貼多少、補貼給什么險種、什么地區等往往受到當級財政狀況的影響。

2.補貼種類少、補貼覆蓋面小

互保機構開展的補貼主要有保險費補貼，而沒有對互保機構自身業務的補貼，也沒以有開展巨災補貼。保險費補貼也只開展了船險和人員險，并不涉及養殖險，小漁船的險種也沒有開展保費補貼。

財政補貼涉及的面也較小。山東省每年從農業部得到保險費補貼是220 萬元，只用于青島和日照。由于補貼資金額度較小，目前能夠享受農業部補貼的漁民只占入保人數的2.5%，大部分漁民群眾未能享受到公共財政的補貼。

（四）開展險種少，抗風險能力差

雖然業務量在不斷擴大，但是承保范圍卻一直局限于漁民和漁船險。養殖漁民一直渴望的漁業養殖險一直沒有大規模出臺，只在東營進行試點。究其原因，主要是由于漁業互保機構沒有大災應對機制。一個只有幾千萬資金儲備的互助保險機構，一次大災足以將其擊垮。

（五）強制入保或自愿保險

在某些險種上，漁民覺得漁業互保機構強制他們入保。這就涉及是自愿入保或是強制入保的問題。如果自愿入保，在政府補貼很低的情況下，漁民入保的門檻就會很高，漁民入保的少，該險種就會因不符合大數法則而無法開展下去。如果強制大家入保，會有許多漁民覺得保險不自愿，也沒有法律依據，會挫傷漁民投保的積極性。

四、解決的措施

（一）為政策性漁業保險立法

《農業保險條例》就是為政策性漁業保險立的法。第二條：本條例所稱保險機構，是指保險公司以及依法設立的農業互助保險等保險組織。在法律上明確了漁業互保組織的法律地位，允許其從事漁業保險。具體職能要等相關辦法再規定。筆者認為，應該明確漁業互保組織是互助性組織的特點，這樣即可讓漁業互保協會慢慢脫離“官辦性”，讓漁民成為該組織的主人，行使民主管理權利。

（二）增加補貼種類

政府應當對漁業保險提供以下財政支持：一是保險費補貼。漁業是高風險產業，事故發生率高，因而純保費較高，都由漁民承擔，負擔重，難以承受。二是支持建立養殖業險種的保險補貼。首先，要建立養殖業的保險險種和巨災風險保障機制。三是增加對小漁船的保險。

（三）應強制入保

《農業保險條例》第三條：任何單位和個人不得利用行政權力、職務或者職業便利以及其他方式強迫、限制農民或者農業生產經營組織參加農業保險。這意味著漁業保險應該實行自愿入保原則。但是，漁民入保，如漁民人身險和部分漁船保險會對整個社會的漁業產生影響，如果不強制加入該險種就可能開展不起來。日本的漁業保險實施自愿保險和強制保險相結合的方式。通過引入義務加入制，即假如區內的漁船所有者如有2/3 以上同意加入時，則該區域內所有漁船都必須加入漁船保險的義務。因此，我國的法律需要完善，需在強制投保方面探索。

（四）建立巨災賠付機制

“巨災賠付問題不解決，水產養殖險將難以開展。”水產養殖險之所以多年難產，緣于沒有一家商業保險公司能夠經受住巨災的考驗。“2006 年受“碧利斯”影響，饒平一個縣的水產養殖業，損失就達18 億元，誰承保誰關門。”《農業保險條例》第八條：國家建立財政支持的農業保險大災風險分散機制，具體辦法由國務院財政部門會同國務院有關部門制定。國家鼓勵地方人民政府建立地方財政支持的農業保險大災風險分散機制。這意味著國家也在著手建立健全這一機制。因此，應該盡快出臺相關措施建立巨災賠付機制。

（五）明確監管機構

《農業保險條例》第四條：國務院保險監督管理機構對農業保險業務實施監督管理。這意味著保險業監督管理機構是漁業保險的監管者。筆者認為，保險業監管機構當監管者，好處在于，保險監督機構是具有保險專業知識的專門機構，因此，對費率的厘定、險種的設置、理賠等會有很好的指導和監督作用。弊端在于，保險監管機構既監督商業保險的同時也監督政策性保險，還有財政的補貼，是否也合適讓保險監管機構監督管理，是否能夠勝任？