基于合作視角下的地方政府項目績效評價——以J市為例

肖 超

(江西財經大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013)

伴隨著經濟和社會快速發展及我國民主化進程加速，我國地方政府也正面臨著來自于社會各界和廣大市民日益升高的問責壓力。一方面是公眾對于政府的施政水平提出越來越高的要求；另一方面是政府不得不小心穩妥的處理來自各方壓力。進入21世紀以來，為提高政府施政管理水平，我國一些地方政府開始對政府供給的公共品實施績效評價，以提高政府資源的使用效率。總體上看，我國不同區域和不同部門對于政府供給的公共品績效評價尚處于摸索階段，還沒有形成系統的方法，缺乏一個制度性交流平臺來整合評價資源，不同程度上造成了人力和物力資源浪費，也使得評價整體水平不高，績效評價公信力也沒有得到充分體現。因此，一些地方政府為整合評價資源、減少評價障礙、提升評價效果進行了諸多嘗試，例如J市引入合作評價方式。

一、公共品政府供給合作評價模型與方法

合作評價模型(MCE)是Liliana和Rigoberto在對城市公園和排水服務項目的評價經驗基礎上總結出來的，它主要包括六個方面的關系(圖1)［1］。從以往的經驗來看，合作評價模型對政府項目評價具有指導作用，其優勢在于它可以在執行中對未預見問題做出及時調整，并通過回饋機制使評價計劃中出現的偏差能及時得到糾正。

圖1 合作評價模型圖

公共品政府供給評價主體可分為“同體評價”和“異體評價”［2］。同體評價主體是相關部門及其內部工作人員；異體評價主體是人大、政協、新聞媒體與公眾等。因此在開展公共品政府供給內部評價的同時，引入人大、政協、專家、媒體等“異體評價”方式，擴大評價問責主體，進行合作式評價。

第一，在開展評價時要對合作過程中未來不確定情況做出準備，如判斷那些人群是公共品供給的受益人。注意區分直接受眾和間接受眾［3］。

第二，評價團隊成員對當前評價技能水平和預期項目成就進行預評估。評價團隊要了解當前的評價機制和所擁有的評價資源，并對公共品可能達到的效果進行預估，評價團隊的領導者要規劃好合作評價資源。同時，合作評價方式下的信息交換要起到強化評價策略和弱化解決問題難度的作用。

第三，識別評價障礙。從供給公共品部門的目標出發，公共品的供給者要通過評價過程找到重要的評價問題。因此需要評價人員找到應重點關注的環節和步驟，確認重要的評價問題。同時對發現的問題團隊成員要進行廣泛的討論和審視，并對評價目標進行有針對性修正以使得其能更為真切的反映評價需要。

第四，建立一致目標。一致目標應該與成員、公眾和市民等的訴求相契合，并用圖畫、文字、圖像等形象化的方式進行表述。在交流過程中出現沖突時，確保合作評價成員能平等和客觀的受到對待，使合作成員的工作受到尊重，確保成員間能相互理解，

第五，鼓勵開放式交流。在合作評價過程中，評價管理者應須保持中立并有營造一個良好評價環境的能力。成員要去認真傾聽他人的觀點，以示相互關注和尊重，并愿意暫時放下自身的利益或偏見，以獲得進一步信息。

第六，制訂行動計劃。行動計劃既是對評價目標的回應，也是保證合作評價有序推進的基礎。同時，評價結束后一個具有實踐性和可操作性的評價計劃可被整個評價團隊或其他的評價團隊所借鑒，從而使得合作評價體系向縱深發展。

第七，戰略性的總結。評價結束后，評價團隊成員要對相關信息進行匯總，并對整個評價程序提出改進建議，以得出評價結論。在這一過程中，評價成員必須明確評價報告的對象和思考評價報告的范式，報告應避免過于復雜而難于理解，要易于被各方所接受，并為評價建議得到后續的重視和落實獲取政治支持。評價報告不僅要對整個評價過程進行總結，也要對評價程序提出改進建議，總結性建議要有相關證據的支持，并考察評價目標的設置是否科學。

二、地方合作模型在J市的應用

地方政府對項目管理在很大程度上依靠于非營利組織，這使得政府有必要對公共服務的效率和效果進行評價。因此，J市的評價就放在了被地方政府資助且被非營利組織管理的項目上。本案例研究材料來自于相關文件資料，訪談和作者的直接經歷。

J市的合作評價分為計劃、執行和報告三個部分，具體過程見圖2。在計劃階段，J市先明確了評價人員要遵循的指南、標準和指導原則，它以《財政部項目支出評價辦法》作為J市評價計劃的重要參考，并結合當地情況有針對性地做出細化。J市有許多由非營利組織提供的服務，這些非營利組織也被稱之為“財政伙伴”，像維持街道正常運轉和特定

(一)計劃階段

資本項目的運作，近來這個城市將合作式績效評價再往前推進了一步拓展到農業產業化資金、新農村建設和水利專項經費等項目上來。J市合作評價團隊中的八個人代表不同的利益團隊。他們的工作從2008年1月一直持續到2012年8月，從開始的月度會議發展到后來的雙周會議，以便充分地進行交流。合作評價模型的真實測試—八個代表不同的利益背景的人卻在最終的報告中達到了一致。在開始討論之前，這個團隊知道了要得到一個一致的報告和認同的目標就需要重新定義“一致”，它就是每個人要支持團隊達成的每條建議并努力去實現它，甚至于他們就個人而言對此建議本身并不認同。合作評價范圍集中在三方面：一是評價項目的總體效率和評估是否需要改變服務對象或項目的資金用途；二是評價非營利組織角色和提供服務的組織架構的科學性；三是預算安排資金投入規模的合適性。

圖2 J市政府項目評價安排流程圖

從2008年起根據每年的工作計劃組成評價團隊，多元化人員的過程參與，以使得所有利益相關者能夠達成一個平衡各方利益的評價方案并為最終建議的落實奠定基礎，見圖3。為保證績效評價能夠獲取充足的資金保證，財政每年根據年初計劃核定的評價項目進行預算安排，其預算安排的標準是每安排100元項目經費，就相應的安排0.1元的績效評價資金，并要求其下屬的縣、區也做出相應安排，由市財政部門管理監督評價經費的使用，確保做到專款專用［4］。

圖3 利益相關者達成一致意見圖

以J市的經驗來看，如何去制定出一套行之有效的評價流程和指標體系及掌控好整個評價程序是整個評價過程的重中之重，也是整個評價的難點所在。J市從2008年啟動這個工作以來評價一直被這個難題所困擾，對于這一難題的破解可分為三個階段：

第一階段，在2008年和2009年時J市的績效評價更多的還是停留在定性研究的階段。主要原因有三：一是由于合作

(二)J市的具體評價執行過程

評價團隊專業知識的缺乏和國內沒有相對成熟的合作案例可借鑒；二是像國內其他地級市一樣，J市的可用財力本就不足，項目撥款又要平衡好多方利益要求點多面廣，這導致單個項目的經費都很小，很多項目經費變成了另一種形式的辦公經費和獎勵經費；三是市政管理者要求先搭起評價的框架，暫時沒有提出更多和更高的要求。

第二階段，2010年和2011年，J市在總結前兩年的經驗基礎上，推進了整個評價工作，在改變原有撥款方式的同時，也選取了一些金額較大較集中的項目進行評價。并根據每個項目特點制定了評價指標，先由被評項目管理單位自評，再由評價組通過評價指標進行評價，根據項目特點評價指標一般也分為三種：財務指標、社會指標和滿意度指標，每類指標又要進行細分，分別進行賦權打分，以判斷項目管理運行情況。財務指標一般細分為時間性指標、價值指標、比率性指標，這類指標一般通過會計資料的查詢可獲得，其獲取相對較為容易。社會指標又可分為社會政治績效指標、社會經濟績效指標和社會環境指標，這類指標的收集大都要通過合作組成員專業判斷、感性認知及理性思考來完成。滿意度指標的獲取相對較為困難和復雜。這類項目指標大都通過調查問卷來完成，要根據項目確定被訪對象，并以戶籍、年齡和政治身份等作為配額條件，以保證樣本具有足夠代表性。同時，要制定公眾滿意度調查問卷提綱，它應該包括被訪者背景來源、年齡、性別、職業、收入、政治身份等；對項目認知情況；對項目的總體評價，對項目各重要一切的評價；對活動的祈求和建議等。根據上述提綱設計規范、可操作的調查量表并執行抽樣調查。最后，通過分組統計問卷調查和收集典型意見和評價。

第三階段，2012年開始評價組根據項目特性在保留，總結和提高繼續使用第二階段三類指標進行項目評價的基礎上，嘗試用DEA模型進行項目效率評價。2012年它用DEA模型對J市下屬的十五個縣區的基礎教育、醫療衛生和社會保障進行評價，三大類評價通過四十個小指標來完成，詳見表1。所有的指標數據的收集通過各縣區財政局、教育局、衛生局和社保局的共同填列完成，由評價組對所列指標的真實性進行抽查核實，并根據所收集數據進行效率評價以此作為對各縣區評判獎懲的參考之一。

表1 項目評價指標表

本文的實證對象是J市下屬的15個縣。時間跨度從2009到2011年，數據來自于對于各地的調研。

1.DEA靜態效率評價

分別采用CCR模型和BCC模型核算2009-2011年J市的基礎教育、醫療衛生和社會保障支出的產出效率，包括技術效率(TE)、純技術效率(PTE)和規模效率(SE)，結果如表2所示。

表2 J市各地基礎教育、醫療衛生和社會保障DEA效率評價結果

注：表中TE(crs)表示技術效率水平，PTE(vrs)表示純技術效率水平，SE表示規模效率水平(SE=TE/PTE)，RS表示規模報酬情況，drs表示規模報酬遞減，irs表示規模報酬遞增，-表示規模報酬不變。

從表2可看出：①基礎教育的供給效率。15個縣總效率得分較高，均值達到了0.91；達到效率前沿的DC、JJX、KFQ、LS、LSQ、XZ、XS和XYQ。相較而言，DA、HK、PZ、LC、YN和WN的效率不高。造成效率偏低的原因主要是規模效率不高造成的，說明這六個縣的低效率，主要是由于規模報酬遞減造成的。從規模經濟的角度來看，這六個縣的投入規模已超過最優規模；如果繼續增加投入；如繼續加大投入，那么總效率的提高程度要低于投入增長的程度。另外，從標準差來看，各地的差異不大。②醫療衛生的供給效率。平均效率得到達到0.979，除了PZ和LC之外其他各縣都達到1。PZ和LC等地區屬于最佳投入規模地區，從標準差來看，各地間效率不大。③社會保障的供給效率。平均效率是最高的達到了0.992，15個縣的純技術效率實現了純技術效率；從規模效率來看，有14個縣達到1，僅有XZ為0.879，從變異系數來看，各地間的差異很小。XZ處于規模遞減狀態，說明其投入規模已經普遍超過最優規模，新增社保投入的收益增加速度將低于投資增加的速度。

2.Malmquist指數動態效率評價

上面給出了基礎教育、醫療衛生和社會保障支出的靜態效率，下面采用Malmquist生產率指數來反映動態效率變動情況。

由表3可知，以2009年為基期，基礎教育支出全要素生產率(TFP)是遞增的，2010年是0.801，2011年是0.972。這一趨勢在表4中得到印證，全市有5個縣的平均創新全要素生產率(TFP)超過1。其基礎教育的全要素生產率遞增主要是由技術效率變化來解釋，說明生產前沿面沒有“向上”移動且無明顯差異，但從技術效率變化指標來看在基礎教育支出上的管理體制和機制創新上存在不足，因此也反映出基礎教育的管理經驗積累到一定程度時，提升效率要靠機制和體制創新。

表3 J市各縣基礎教育、醫療衛生和社會保障支出Malmquist指數年均變化情況

醫療衛生支出全要素生產率(TFP)也遞增的，這一趨勢從表4上也可得到印證，從技術效率變化指標的取值可說明生產前沿面“向上”移動，特別是WN和YX。

社會保障全要素率是遞減的，這一趨勢也能在表4中可得到，得到說明生產前沿面沒有“向上”移動。各縣技術效率變化指標均小于1且無明顯差異，說明社會保障支出管理體制和機制創新不足，提升效率要依靠機制和體制創新。

表4 J市各縣基礎教育、醫療衛生和社會保障支出Malmquist指數變化情況

評價團隊在運用何種評價方式進行合作評價上也取得一致意見，包括：①調查項目計劃、運作情況、人員配置和項目管理層成員組成；②在居民、商人和業主的集聚區收集關于J市政府施政的關鍵性的指標信息；③并對全國性的發展趨勢，政府項目績效評價技術的發展和其他區域組織運作較為成功的實踐經驗保持關注。

(三)行動計劃

J市制定了以下行動計劃：一是J市的非營利組織應該增加與區域內外利益相關者的交流并向J市的外部人員詮釋這個區域的過去、現在和未來，告知這些利益相關者們他們的利益如何被保護、如何得到發展，如何持續，并利用某些特殊的契機和事件深化這種認同感；二是應該在J市舉辦更多的吸引“眼球”事件，像節日演出或大型商展以增加城區知名度和影響力；三是要安裝更多和更為醒目的標識設施以幫助區域內外人員在J市主城區更好的工作生活和休閑，同時J市發展的決策者應該以點代面，推進主城區外的發展并為其他地方的發展提供一個好的發展范式；四是J市應該關注未來五年內這一區域內的總體發展進程，市政管理者和公眾應該持續獲得城市發展的具體信息，并制定出較為清晰的績效標準，以提高區域內的總體管理水平；五是J市應該組建一個長期的工作團隊以提高內部交流和加強對于J市發展問題的協調。

J市將績效評價的結果和政府項目預算的未來安排進行對接，見圖4。首先，每年選取一定的政府項目進行評價；其次，根據評價結果調整未來的預算安排；再次，根據情況對項目進行持續的評價以調整預算執行；最后，對政府項目運行保持持續的關注。這一預算調整機制無疑會對政府項目績效的提高給予持續的動力和壓力。

圖4 J市的項目預算流程圖

三、評價結論與啟示

J市在運用合作評價的過程中，合作評價保證了評價方法的連貫性和項目過程中的相互學習性，它減少了評價過程中的對抗性，讓評價過程更為柔性，并使得評價結果能被各方所接受和認可；合作績效評價方式能使政府部門持續提高評價認識、落實政策建議、規避評價障礙、提升自評技能和明晰評價戰略；同時，還能推動預算資源的更好利用，使評價建議能受到重視與落實。

本研究的啟示如下：

啟示一：對于政府項目的評價，僅僅只是單位自評的話很容易使評價失去公信力，而僅是通過單純的外部評價容易引發抵制和對抗，獨立的社會機構進行評價的話，在信息資料收集和對項目真實運行情況的了解上會存在天然的劣勢。因此，有效的整合內外部力量是合作評價能否取得成功的關鍵。

啟示二：合作評價中作為一種妥協，評價團隊必須承擔一定的風險，必須放棄一些過程的控制，花費更多的時間和資源以建立信任合作關系。因此，在當地評價資源本就十分有限的情況下，可能合作式績效評價并非是一種最好的選擇。

啟示三：盡管J市評價經驗只是一個中型城市的案例，但其走過的發展道路和面臨的發展困境在我國眾多城市中具有很強的代表性，其在評價指標體系的建設上，在績效評價資金預算安排上，在信息的發布，人員培訓和評價人員的組成上都有一些獨特的創新，對于其它地市后續的績效評價是一個很好的借鑒和探索。

［1］Liliana Rodriguez-Campos，Rigoberto Rincones-Gomez.Collaborative Evaluations：step-by-step［M］.California：Standford University Press，2012．

［2］李文彬，等.公共部門績效評價［M］.武漢：武漢大學出版社，2010．

［3］張強.美國聯邦政府績效評估研究［M］.北京：人民出版社，2009：180．

［4］肖超.創新績效評價體系，跟蹤資金使用情況——江西九江想方設法提升評價公信度［N］.中國財經報，2012-07-28(4).