基于公民參與的我國政府社會管理創(chuàng)新研究

■崔吉磊 范若冰（、甘肅行政學院公共管理教研部 蘭州 73000 、蘭州城市學院教務處 蘭州 730000）

社會管理創(chuàng)新的涵義

理解社會管理創(chuàng)新的涵義，首先要明確社會管理的涵義和內(nèi)容。社會管理是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動（馬凱，2010）。從更寬泛的范圍看，社會管理可以理解為是包括政治、經(jīng)濟和社會領域在內(nèi)的整個社會的管理。

借助社會管理的概念，社會管理創(chuàng)新是指政府和社會組織依據(jù)社會運行和發(fā)展規(guī)律，把握政治、經(jīng)濟和社會新的發(fā)展態(tài)勢，研究并運用新的社會管理理論、知識、技術和方法等，創(chuàng)新社會管理理念、體制機制、方式方法，以實現(xiàn)社會善治的活動和過程（劉旺洪，2011）。具體來講，社會管理創(chuàng)新主要包括以下幾方面的職能：

第一，社會管理創(chuàng)新要是建立良好的社會秩序，促進社會和諧。社會管理的本質(zhì)是對人和公共事務的管理和服務，解決人們生活中面臨的具體問題。社會管理創(chuàng)新就是要使人民群眾的基本人權得到普遍尊重，公民的各種權利得到保護，社會矛盾得到有效化解，社會糾紛得到依法解決，社會整體利益和社會和諧秩序得以切實維護，社會公平正義得以全面實現(xiàn)，以此形成良好的社會秩序。

第二，社會管理創(chuàng)新要建立現(xiàn)代公共規(guī)則，培養(yǎng)人們的社會參與精神。社會管理創(chuàng)新要求必須改變政府傳統(tǒng)的社會管理理念和方式，建立現(xiàn)代公共規(guī)則，構建現(xiàn)代公共空間，培育公民的參與精神，拓寬公民參與社會管理的渠道。

第三，社會管理創(chuàng)新要創(chuàng)新社會管理模式，實現(xiàn)多元社會管理格局。政府的社會管理創(chuàng)新要求必須改變傳統(tǒng)的管理主體與管理客體關系的片面認識，促使社會管理主體由一元化向多元化轉變，最終實現(xiàn)黨的十七大報告提出的 “建立健全‘黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與’的社會管理格局”。

第四，社會管理創(chuàng)新要創(chuàng)新工作機制，建立服務型、高效型政府。政府在社會管理中要在管理理念、方式方法、技術手段、體制機制等方面進行創(chuàng)新，進一步理順社會管理各部門之間的關系，規(guī)范其職能權限和責任范圍，整合社會管理資源，健全各部門相互配合、共同促進的社會管理新體制。政府要增加對公民社會需求的回應

公民參與是政府社會管理創(chuàng)新的取向

黨的十七大報告提出要“建立健全‘黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與’的社會管理格局。其中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協(xié)同是依托，公眾參與是基礎，通過政府與社會的良性互動，實現(xiàn)政府、社會、公民的共治，已成為當代重要的社會治理模式”（奚潔人，2007）。根據(jù)2010年底北京師范大學中國社會管理研究院組織的 “加強和創(chuàng)新社會管理研究”重大課題組材料，社會管理創(chuàng)新實踐的主要路徑可歸為四類：群眾工作（基層黨建）、科技創(chuàng)新、社會協(xié)同和公眾參與，從實踐中看，目前地方和相關部門所開展的社會管理創(chuàng)新實踐采取公眾參與這一方法的占了14%（張歡，2012）。作為社會多元主體的一員，公民個人的參與是體現(xiàn)多元社會管理體系的重要組成部分，亦是創(chuàng)新社會管理的基本元素。

（一）公眾參與是社會管理創(chuàng)新的重要力量

社會管理創(chuàng)新中，“各級政府要進一步完善社會管理和公共服務的職能，……推動建立政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的社會管理網(wǎng)絡，形成對全社會進行有效覆蓋和全面管理的體系”（胡錦濤，2005）。可見，公眾對社會管理的深度參與是提高政府社會管理活動透明度的重要力量，也是是保證社會管理活動有效性的群眾基礎。同時，由于我國多年的改革開放，社會經(jīng)濟得到了很大的發(fā)展，社會事務和社會問題越來越多樣化和復雜化。這些復雜的社會管理任務，使政府不可能僅僅依靠自身力量來完成，這就為公民參與分擔政府社會管理提供了實踐依據(jù)。

（二）公民參與能夠促進在社會管理創(chuàng)新中維護自己權益

政府社會管理創(chuàng)新根本目的就是解決好人民最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。首先，公民作為社會管理的主體，通過有序的政治參與和基層自治，直接行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等民主權利，管理國家和社會生活事務。公民參與到社會管理創(chuàng)新中，能夠更好地維護自己的權益。其次，公民參與社會管理意味著每一個社會成員都有機會向政府表達意見與提出建議，公民通過各種渠道合法地參與到社會管理過程中，充分表達決策的意愿，能夠使自己的主張和利益訴求能夠在社會管理的法律、法規(guī)和政策實施到具體的社會管理活動中得以體現(xiàn)，從而確保了社會管理的科學性，也使公民的利益得以維護。最后，公民參與到社會管理之中，還能促使政府轉變社會管理的理念，從“政府本位”轉變到不斷確立社會本位和人民權利本位的理念，明確創(chuàng)新社會管理的根本目的是為了維護和保障人民群眾的根本利益（孫彩紅，2011）。

（三）公民參與能夠促使社會管理創(chuàng)新的根本價值目標的實現(xiàn)

胡錦濤在省部級主要領導干部專題研討班上指出：“我們加強和創(chuàng)新社會管理，根本目的是維護社會秩序、促進社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展營造良好社會環(huán)境”。由此可知，社會管理創(chuàng)新歸根到底就是要實現(xiàn)社會正義、秩序和人的全面發(fā)展。當前，我國社會轉型期內(nèi)矛盾凸顯，這些矛盾產(chǎn)生的主要原因在于社會利益的多元化，而基于這種多元化社會利益，使得公民訴求多元化的趨勢越來越明顯。在社會管理中吸納公眾參與有利于促進民主政治的高度發(fā)展，在整體上實現(xiàn)社會公平正義。

公民參與在社會管理創(chuàng)新中的困境

（一）公民缺乏參與社會管理所需的社會知識

公民參與社會管理需要有相應知識和素養(yǎng)，這種知識和素養(yǎng)的形成需要長期的社會公共生活的實踐。長期以來，由于對行政權威的服從心理，公民缺乏直接參與社會管理的實踐，難以意識到自己的主體地位和應有的權利及責任，以至于普遍缺乏參與社會管理的知識。更有甚者，由于許多公民不清楚如何通過規(guī)范的渠道來表達他們的利益，不知道如何通過有序的政治參與來影響維護自己的利益，因此當產(chǎn)生了一些利益矛盾時，許多人往往通過一些非理性、非規(guī)范化的方式來表達自己的利益和訴求，從而對社會產(chǎn)生一些不穩(wěn)定的因素。

（二）公民參與社會管理渠道不暢

公民參與社會管理需要相應的渠道。但是，由于長期形成的思維貫性以及公民社會發(fā)育的不成熟，公民參與社會管理渠道并不暢通。首先，制度性民意表達渠道的作用沒有充分發(fā)揮（黎慈，2011）。其次，公民參與的制度化體系不完備。由于法制的不完備，公民參與社會管理的行為時常得不到法律的保護，或者是參與形式超越法律規(guī)范而不受制約，導致公民對參與社會管理的冷漠心態(tài)。再次，公民參與社會管理的方式流于形式。當前，許多地方政府采取聽證會等方式讓公眾介入到社會管理中，但是由于聽證的結果往往就是“漲價”，致使其流于形式而未能真正發(fā)揮參與渠道的作用。

（三）公民參與社會管理相關制度不完備

目前，我國公民參與社會管理的法制化程度不高，還沒有形成健全的參與機制和程序，極大影響了公民參與社會管理效應的發(fā)揮。首先，公民參與社會管理的程序制度不健全，缺乏具體的規(guī)定，嚴重影響到公眾參與的具體開展和推行。其次，政府信息公開制度不完善。我國于2007年頒布了《政府信息公開條例》，但相關制度存在局限性，束縛了公眾參與的發(fā)展。最后，政府對公眾參與的回應機制不健全，公眾參與社會管理的許多意見得不到反饋，影響了公眾參與社會管理的積極性（黎慈，2011）。

政府社會管理創(chuàng)新中保障公民參與的路徑

（一）提高公民參與社會管理能力

當前，我國公眾的公民意識還很淡薄，參與能力還很匱乏。要引導公眾成為社會管理的重要主體，必須采取多種方式提升公眾的文化素質(zhì)和政治素養(yǎng)，培育他們的公民意識，引導公眾積極、理性、合法、有序地參與社會管理。一是大力開展公民教育，盡快提高公民素質(zhì)，加強對公民的教育和培訓，增強其參與能力，有效地進入?yún)⑴c角色。二是引導新聞媒體、報刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)絡的力量進行廣泛宣傳，使公民正確認識自己的權利和自由，提高公民的文化水平和政治覺悟。

（二）完善公民參與社會管理的相關制度

當前，我國公民參與社會管理相關的法律和制度還不完善，尤其是面對紛繁復雜的社會管理工作，涉及公眾參與的范圍、參與的方式和參與的內(nèi)容等方面存在很大的隨意性。同時，政府在一些政務信息公開以及公眾參與的法律保護和救急等方面還存在著一些漏洞，使得公民作為參與社會管理主體地位流于形式。為此必須在基本的法律制度之外進行相關法律制度的配套改革，“以法律形式對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑做出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序進行實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依、依法參與，使公民參與做到制度化、規(guī)范化、程序化”（羅豪才，2003）。首先，完善政府的信息公開制度，提高政府工作的透明性。其次，改善聽證制度，擴大聽證在社會管理工作的適用范圍。最后，建立健全公眾參與的激勵、保障制度，提高公眾參與社會管理的積極性和主動性。

（三）拓寬公眾參與社會管理的渠道

公民參與社會管理的渠道暢通與否很大程度上影響到其參與的質(zhì)量和水平，對公民參與社會管理作用的發(fā)揮也會產(chǎn)生很大的影響。當前，我國公眾參與社會管理的范圍和深度仍存在不足，參與平臺也非常缺乏。在社會日益多元化的現(xiàn)實面前，社會管理主體也應多元化，必須為公眾參與社會管理提供條件，為他們發(fā)揮作用提供制度化平臺。社會管理創(chuàng)新應進一步發(fā)揮公眾參與的作用，不斷拓寬公眾參與的渠道，提高公眾參與的深度和廣度，將公眾參與制度化，保證公眾對社會管理的參與到位。

總之，社會管理創(chuàng)新是在我國經(jīng)濟社會發(fā)生急劇變革、社會結構變遷、利益格局多元化的背景下，為實現(xiàn)和諧社會目標而提出來的。公民既是社會管理的客體，更是社會管理的主體。當前，面對這些形勢和問題，政府必須轉變觀念，引導公民參與到社會管理創(chuàng)新中來，發(fā)揮公民在社會管理創(chuàng)新中的重要力量，從而提升社會管理科學化、民主化水平，實現(xiàn)社會主義和諧社會的目標。

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