論政府在基本公共服務均等化過程中的角色定位

■ 崔玉賓（安陽工學院思政部 河南安陽 455000）

基本公共服務均等化的內涵

黨的十七屆五中全會制定的關于經濟和社會發展的十二個五年規劃建議提出：“要提高政府的社會保障能力，推進基本公共服務均等化”。基本公共服務是在建設和諧社會、推動社會公平正義發展的背景下提出來的，旨在政府通過一系列的制度安排來維護政府與社會公眾之間的和諧融洽關系，促進社會公平正義的實現。從根本上來講，我國提出基本公共服務均等化，關鍵就是因為在我國社會發展過程中存在基本公共服務不均等的現象，并且這種現象隨著經濟發展的加快而愈發加大。

基本公共服務均等化涉及三個方面的基本問題：第一，公共服務；第二，均等化；第三，基本公共服務均等化（吳剛，2010）。首先，公共服務是相對于私人服務而言的，它是政府利用社會公共權力整合與再分配社會資源，為社會公眾提供大致均等的社會公共服務和公共產品。這些公共服務包括醫療、衛生、教育、就業、保險等等。其次，均等化是相對于較大程度的差距而言的，由于我國居民所處的地理位置或區域不同，所享受的公共服務水平也各不相同。在社會發展的最初階段，把“蛋糕”做大，保證每個人都有“蛋糕”可分，是國家的主要職能；但是當社會發展到一定程度后，不僅要做大“蛋糕”，更要注重“蛋糕”比例的分配，以實現社會的公平正義。當然，這里所講的均等化不是絕對平均化，而是指享受公共產品的機會均等及最終結果的大致均等。再次，基本公共服務均等化是相對于較高需求層次的公共服務均等化而言的，根據現階段我國的基本國情，實現基本公共服務均等化具有實際可操作性。馬斯洛需求理論告訴我們，“基本”屬于最低層次的需求，而只有滿足了最低層次的需求之后，人才有追求更高需求層次的動力。基本公共服務均等化是政府作為社會公共產品的整合者及再分配者，通過一系列的制度安排，為社會公眾提供最基本的公共服務和公共產品，以保障社會資源的公平分配，實現社會的和諧發展。

政府是基本公共服務均等化實施的主體，社會公眾是基本公共服務享受的客體。作為權力實施主體，政府采取什么樣的手段和方式，優化配置社會公共資源，使社會公眾能夠均等化地享受到基本公共服務，成為建設服務型政府的重要內容。

基本公共服務均等化過程中政府角色定位存在的問題

我國在實行改革開放以后，經濟得到了快速發展，社會資源總量積累日趨增多。但是，與經濟快速增長不相適應的是，地區之間的經濟發展不平衡，造成城鄉差距、區域差距愈拉愈大。地區之間經濟發展的不平衡必然會造成各地區之間公共資源累計的不均衡，當然，社會公眾所享受的基本公共服務業必然是不均等的。這個階段的社會公眾所享受的不均等的基本公共服務是由于市場失靈所造成的。作為所有人的政府，在市場失靈的情況下，在市場不能有效配置社會資源的狀況下，政府要擔當起自己的責任和義務，利用社會公共權力，對社會總資源進行整合與再分配，以達到使社會公眾均等地享受基本公共服務。然而，從當前我國的現實狀況來看，政府在實現基本公共服務均等過程中，不明確自己的責任與擔當，在實現基本公共服務均等化過程中的角色定位還存在諸多問題。

（一）政府政績意識較強而公共服務意識較弱

政府追求政治績效是政府作為的目標之一，同時，政績也是評價一個政府執政能力的主要標志。但是，政府如果一味地追求政績，把政績工程作為某些官員晉級、升遷的衡量標準，卻忽略了公共服務意識，這樣的政績不但沒有實現好、維護好廣大人民群眾的根本利益，反而會損害社會公眾的根本利益。從年齡階段上來講，我國當前政府官員大多出生在21世紀70年代之前，他們所受的教育大多是傳統教育，受傳統文化及官本位思想影響較為嚴重，在做出某種公共決策時，他們首先考慮的是政治績效，而不是人民群眾的根本利益（楊奎臣等，2011）。這種思想極易造成政府投入過多的成本，而社會公共效益卻收效甚微。

伴隨著我國社會主義市場經濟的發展，不同社會群體之間的收入差距逐漸加大，他們所享受到的基本公共服務水平差距也較為明顯。政府作為社會公共資源的再分配者，要通過有效的制度設計與制度協作，實現不同社會群體之間享受基本公共服務的大致均衡。而由于當前我國政府存在較強的政績意識，忽略了對廣大人民群眾的公共服務意識，造成政府公共服務意識較弱，嚴重影響了我國社會基本公共服務均等化的實現。

（二）政府自身定位為提供公共服務的“總負責”而非“供給者”

從當前我國的國情來看，我國的GDP總量和財政收入連年增加，已經具備了實現基本公共服務均等化的物質基礎。政府也通過一些政策的實施把更多的資金投入到了社會基本公共服務領域，使民生問題得到了極大改善。特別是在十六屆四中全會之后，政府更是加大了對社會公共服務的投入，對不發達或欠發達地區采取政策傾斜和社會資源支持，以實現基本公共服務的均等化。

我國當前正在進行大規模的行政體制改革，政府職能在一定程度上雖然有了轉變，但仍未完成服務型政府角色的轉變。政府在提供社會公共服務資源時處于壟斷地位，這種壟斷性質的地位和權力實施容易造成政府職能的越位或錯誤，因而，政府也就不能正確地履行行政職能。社會資源是一種公共資源，為全民所享有，政府作為公共權力的行使者，承擔著為社會工作提供公共服務的職能，在這個過程中，政府扮演的角色是“供給者”，為廣大人民群眾提供更好、更多的公共服務。但是由于傳統行政官僚體制的影響，政府簡單地把自己認為是提供公共服務的“總負責”，這種角色認定容易造成部分官員“搭便車”的現象。社會資源是一定的，一部分人過度占有社會公共資源就必然會影響其他社會成員享受基本公共服務的數量和質量，從而影響基本公共服務均等化的實現。

（三）傳統官本位主義導致政府在公共服務過程中形成“政府本位”現象

在促進社會經濟和諧發展的背景下，實現基本公共服務均等化是政府追求的目標。政府通過一系列的制度安排和政策傾斜，積極為不同社會群體提供大致均等的社會公共服務，以期實現社會公平正義。作為一種制度性的供給，基本公共服務均等化在很大程度上是政府的一種主動性行為，因而具有“政府本位”的傾向（楊弘等，2012）。

政府在提供社會公共服務方面處于壟斷地位，社會公眾很少和基本沒有參與進來，因此，政府在行使公共權力過程中具有強制性和隨意性。再加上在市場經濟體制下，以“經濟人”身份定位的政府在實現社會公共服務的過程中必然也會考慮自身利益，在不自覺中就會儲存較多的社會資源，從而導致基本公共服務均等化過程中“政府本位”現象的出現。“政府本位”必然會導致市場失靈，在市場不能對社會資源進行有效配置的情況下，政府在行使職能時如果再出現政府利益本位趨向，難免會影響基本公共服務均等化的實現。

政府在基本公共服務均等化中實現正確角色定位的路徑

（一）加快建立政府基本公共服務績效評價體系，強化政府的公共服務職能

建設服務型政府，著力轉變政府職能，是當前我國行政體制改革的重要環節。基本公務服務均等化的實現依賴于行政體制改革的是否深入以及政府職能的能否轉變。當前，一些政府官員受傳統管理模式影響，注重政績工程、形象工程，而忽略了應有的公共服務職能。在這種狀況下，政府如不加快職能轉變，基本公共服務均等化的實現必將流于空談。

依照當前我國的實際情況，政府職能轉變還未完全完成，服務型政府還未真正形成，特別是在基層政府，部分官員的管理思想還存在相當嚴重的問題。建設服務型政府，促進基本公共服務均等化，必須轉變單純以GDP增長為目標的績效評估機制，構建以基本公共服務均等化為導向的政府績效評估體系（周偉等，2009）。要實現基本公共服務均等化，首先要建立以公共服務為導向的績效評估體系，把為社會公眾提供基本公共服務的多少作為政府績效評估的依據，并通過建立具體的、量化的、具有可操作性的公共服務績效考核指標，采用規范的公共服務績效考核程序，形成一套公共服務績效評價體系，強化政府的公共服務職能，使政府承擔起為社會公眾提供基本公共服務均等化的責任和義務。

（二）適度引入社會力量參與公共服務，實現公共服務的多元供給

政府作為公共權力的行使者，在為社會公眾提供基本公共服務的過程中，具有不可推卸的責任和義務，政府必須認清楚自己的角色擔當。然而，受傳統公共行政體制改革的影響，政府還未完成角色轉換，尚未建成服務型政府，在為社會公眾提供公共服務的過程中占據壟斷地位。政府的獨占鰲頭的地位不利于在公共服務領域內引入競爭機制，當然也就不能激發公共服務領域的活力。

公共服務的提供是政府的一種投資（陳第華，2010）。然而，近年來，隨著我國公共領域的不斷延伸和拓寬，政府對公共服務投資的力度逐年增加，政府的財政支出日益劇增，給政府財政帶來巨大壓力。政府自身的這些局限性勢必會影響到基本公共服務均等化的實現，因此，適度地引入社會力量參與公共服務，實現公共服務主體的多元化發展，在公共服務領域采取多元供給方式，避免政府提供公共服務的壟斷地位，從而形成社會力量與政府共同提供公共產品的多元供給局面，增強為社會公眾提供公共產品的能力，提高公共服務水平，確保在不同社會群體之間實現基本公共服務均等化的根本目標。

（三）實行嚴格的基本公共服務問責制，健全公共服務監管體系

基本公共服務均等化的實現是一項復雜的系統工程，涉及到社會生活中的許多方面，在實施過程中，如果單單靠官員自身的內心思想道德驅使，在我國現階段的國情下是不可能完成的，必須要靠剛性的制度約束，依賴一系列的制度安排與制度協作，特別是行政首腦領導負責制及必要的監督監管，在不同群體之間的基本公共服務均等化目標才有可能實現。

提高政府在公共服務方面的公信力和執行力，推行公共服務問責制是非常重要的（唐鐵漢，2008）。當前，由于部分官員受傳統政府職能模式的影響，還不能倡導政府官員以內心信念和內心道德標準來推行基本公共服務均等化的實現，還需要按照權責統一、有錯必究、民主公開的程序為社會工作提供公共服務，實行嚴格的基本公共服務問責制和責任追究制度，使政府提供的社會公共服務在嚴格的行政問責制度框架內有效實施。同時，要強化對政府提供公共產品的過程進行全方位的監督，包括政府自身監督、媒體監督、社會公眾監督等等，形成健全的公共服務監督體系，使政府真正承擔起基本公共服務均等化實現的責任，確保基本公共服務均等化在不同群體之間的最終實現。

1.吳剛，米本家.基本公共服務均等化及其政府角色擔當[J].改革，2010（9）

2.楊奎臣，王子坤.公共服務均等化中政府的角色義務定位及實現途徑—基于青島K區民生問題的調查[J].云南行政學院學報，2011（6）

3.楊弘，胡永保.實現基本公共服務均等化的民主維度—以政府角色和地位為視角[J].吉林大學社會科學學報，2012（4）

4.周偉，樊增強.基本公共服務均等化視野下的政府改革[J].安徽工業大學學報（社會科學版），2009（5）

5.陳第華.基本公共服務均等化供給中的政府責任[J].西南交通大學學報（社會科學版），2010（1）

6.唐鐵漢.建設服務型政府與基本公共服務均等化[J].國家行政學院學報，2008（2）