有關(guān)地方政府金融管理體制現(xiàn)狀與思考

計(jì)慧齡

（中國人民銀行武漢分行，湖北 武漢 430000）

一、引言

金融管理體制是我國金融體制的重要構(gòu)成，保證其良好的運(yùn)轉(zhuǎn)有利于社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。2011 年頒布的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱“綱要”）已經(jīng)明確提出，要盡力完善地方政府的金融管理體制，同時要加強(qiáng)地方政府對有關(guān)地方中小金融機(jī)構(gòu)的管理職能，尤其是風(fēng)險處置能力。由此可見，地方政府金融管理體制是一個長期的完善過程。縱觀金融發(fā)展歷史，地方政府的金融管理職能從無到有，始終朝著多元化方向拓展。國務(wù)院自2004 年開始將農(nóng)村信用社的管理職能交由各省級政府執(zhí)行，而地方政府具體負(fù)責(zé)有關(guān)金融風(fēng)險的處置工作是在2006 年以后，且經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)通過。在2008 年金融危機(jī)后地方政府對金融風(fēng)險和金融管理越來越重視，同時地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對金融的依賴日益加強(qiáng)。為了提振經(jīng)濟(jì)，2009 年4 萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的出臺，直接導(dǎo)致民間資本的規(guī)模越來越大，同時造成地方性金融風(fēng)險不斷累積。2011 年，我國南方出現(xiàn)民企老板跑路、企業(yè)倒閉等現(xiàn)象，給市場造成了局部金融震蕩。種種跡象都顯示出了強(qiáng)化地方政府的金融管理手段和措施的必要性和重要性。然而，在現(xiàn)有體制下，如何樹立地方政府的良好形象、規(guī)范地方政府的金融管理手段、調(diào)動地方政府有關(guān)金融管理的積極性，繼而保證我國金融市場的長治久安，已成為我國金融管理中的一項(xiàng)重大課題。

二、金融管理體制執(zhí)行現(xiàn)狀中存在的幾點(diǎn)問題

調(diào)查顯示，截止到2009 年底，全國約30 個省區(qū)設(shè)立了金融辦公室，專門負(fù)責(zé)有關(guān)金融管理工作；約222 個城市設(shè)立了金融協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)負(fù)責(zé)有關(guān)金融管理事宜。以上數(shù)據(jù)一方面顯示出金融管理工作的重要性，另一方面也說明總體有關(guān)金融管理的部門設(shè)置偏多。金融協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)置初衷主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是承擔(dān)地方企業(yè)股份制改造、公司培育及規(guī)范發(fā)展方面的相關(guān)工作；二是積極主動配合相關(guān)監(jiān)督部門，強(qiáng)化金融風(fēng)險意識建設(shè)、風(fēng)險系統(tǒng)管理，完善監(jiān)管體制，維護(hù)金融市場穩(wěn)定；三是針對地方性金融機(jī)構(gòu)切實(shí)做好組織協(xié)調(diào)等工作；四是切實(shí)維護(hù)金融市場新秩序，做好全省市的金融規(guī)劃任務(wù)；五是配合協(xié)助國家貨幣政策的貫徹落實(shí)。而當(dāng)今地方政府金融管理體制現(xiàn)狀中存在的問題主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）地方政府信用不佳

針對近年來出現(xiàn)的地方融資平臺問題，其性質(zhì)為非規(guī)范的政策性融資，其產(chǎn)生原因主要是由于缺乏國家級的主力型政策性金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，地方政府融資平臺貸款普遍存在流貸固用、此貸彼用、短貸長用等問題，其對應(yīng)的是政府談判能力減弱、風(fēng)險緩釋手段不強(qiáng)、償債能力減弱以及風(fēng)險控制能力不強(qiáng)等不可以忽視的風(fēng)險。

（二）金融管理質(zhì)量和效果不高

一些地方的金融機(jī)構(gòu)自身的問題比較多，其主要表現(xiàn)在兩個方面：首先是金融資產(chǎn)的總體質(zhì)量不高。分析我國目前的約120家商業(yè)商業(yè)銀行的管理方，大多是由地方政府直接參與管理。從中國銀行監(jiān)督管理委員會所發(fā)布的信息可以看出，到2013 年年初為止，全國范圍內(nèi)商業(yè)銀行的不良貸款余額已經(jīng)接近了4300 億人民幣，處于較高水平。其次是包括內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)形式不合理、管理措施不到位、外部監(jiān)管措施不合理。例如，有部分地方金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)行大額貸款、非法提供擔(dān)保等方式擾亂了市場秩序。

（三）地方政府阻礙金融機(jī)構(gòu)自由發(fā)展

在地方政府行使自身職能的時候，往往為了達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長和企業(yè)發(fā)展的目的而限制金融機(jī)構(gòu)自由發(fā)展，其形式多種多樣。在金融貸款方面，地方政府可以根據(jù)自身的強(qiáng)大行政權(quán)力和自身的影響力，左右金融機(jī)構(gòu)的判斷結(jié)果，從而造成了金融機(jī)構(gòu)的決策結(jié)果不完全受自身判定，影響了金融機(jī)構(gòu)的正常發(fā)展。然而，金融機(jī)構(gòu)等辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立的初衷是發(fā)展當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)，在體制的種種限制下，把貸款設(shè)定為金融機(jī)構(gòu)的目標(biāo)，并以完成情況作為考核標(biāo)準(zhǔn)，長此以往會影響到機(jī)構(gòu)的長遠(yuǎn)發(fā)展，同時也會涉及到國家有關(guān)的金融政策的實(shí)施效果、地方財政的健康發(fā)展、以及市場金融資源的配置等多方面。

（四）監(jiān)管部門職能履行難度大、漏洞多

現(xiàn)行地方政府的金融體制下，各個監(jiān)管部門和分支機(jī)構(gòu)按部就班，各司其職，且相互之間的信息難以共享，因而會產(chǎn)生各種弊端。近年來，我國金融市場正處于蓬勃發(fā)展的高峰期，各種形式的機(jī)構(gòu)和網(wǎng)點(diǎn)如雨后春筍，數(shù)量急劇增加。據(jù)調(diào)查，截至2011年末，《2011 年度中國銀行業(yè)社會責(zé)任報告》的數(shù)據(jù)顯示，2011年全國銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)新增網(wǎng)點(diǎn)7023 家，總數(shù)達(dá)到了20.09 萬家。由于我國銀行之間難以創(chuàng)建信息共享機(jī)制，因而導(dǎo)致了管理難度逐漸加大。過多的金融監(jiān)管部門同時運(yùn)行，且信息難以共享，因而導(dǎo)致部分地區(qū)的監(jiān)管存在較大的管理漏洞，而在此種情況下的監(jiān)管效果與監(jiān)管效率很難取得進(jìn)步。

（五）地方金融管理部門權(quán)責(zé)不清

權(quán)利和責(zé)任的混淆極易導(dǎo)致權(quán)利的擴(kuò)張與濫用，而責(zé)任意識的模糊易導(dǎo)致效率低迷。在金融管理方面，管理部門的權(quán)責(zé)意識模糊，會產(chǎn)生各種各樣的管理漏洞，對維護(hù)金融市場的穩(wěn)定與繁榮埋下隱患。金融管理機(jī)構(gòu)在權(quán)利行使過程中，依賴其特有的經(jīng)濟(jì)地位，一旦混淆了權(quán)利與責(zé)任的邊界，金融市場的管理效率將會大打折扣，同時，監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)不明晰等也會導(dǎo)致惡性循環(huán)，嚴(yán)重影響到金融市場的穩(wěn)定，而兩部門之間的管理職能相比，本身就存在各自監(jiān)管的責(zé)任。

（六）從事金融管理的部門冗余

近年來，地方政府紛紛設(shè)立了有關(guān)金融資源統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)等工作部門，以吸引更多的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)駐和資金流入本地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2002 年北京市首個設(shè)立了政府金融工作辦公室以來，截止到目前，全國共有31 個省區(qū)市設(shè)立了自身的金融辦。在日常的金融管理過程中，由于部門眾多、權(quán)責(zé)界限模糊，因而造成金融管理工作在實(shí)際管理中變?nèi)菀壮霈F(xiàn)多頭管理。在多頭管理的模式下，由于不利于全面掌握金融機(jī)構(gòu)的整體情況、同時容易產(chǎn)生覆蓋面不足等弊端，將大大降低政府在金融管理中的效率。

三、針對上述問題建議采取的措施

（一）明確金融管理部門的權(quán)責(zé)范圍

地方政府要以市場經(jīng)濟(jì)為核心，用市場這雙“無形的手”進(jìn)行金融市場的自身調(diào)節(jié)。對于金融管理單位，應(yīng)該制定好相應(yīng)的管理措施，除了利用市場自身調(diào)節(jié)之外，還應(yīng)該做好金融資源的分配工作，將金融資源切實(shí)分配到實(shí)際需要的領(lǐng)域，以免造成資源浪費(fèi)；在實(shí)際履行過程中，還應(yīng)該適當(dāng)?shù)乩谜邇A斜等條件服務(wù)落后地區(qū)，例如經(jīng)濟(jì)水平落后的農(nóng)村，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。在制定金融市場穩(wěn)定發(fā)展的規(guī)劃上面，應(yīng)該把維護(hù)金融秩序、穩(wěn)固金融市場發(fā)展等作為首要職責(zé)，積極創(chuàng)造良好的外部條件來發(fā)揮地方金融體系的整體功能。

（二）強(qiáng)化地方金融機(jī)構(gòu)的管理職能

針對設(shè)立地方金融工作辦公室的管理職能和管理權(quán)限，各級政府應(yīng)積極引導(dǎo)，共同促進(jìn)金融市場的和諧、穩(wěn)定發(fā)展，同時建立一套完整的金融風(fēng)險監(jiān)測與應(yīng)對體系，為風(fēng)險管理起到積極的應(yīng)對作用。針對金融管理部門和金融監(jiān)管部門的職能工作，雙方應(yīng)該各自做好其權(quán)利范圍內(nèi)的工作，加強(qiáng)信息交流，共同抵御未知風(fēng)險，防止權(quán)利的濫用與責(zé)任的迷失。

（三）合理引導(dǎo)并相應(yīng)約束管理行為

首先，應(yīng)該通過法律法規(guī)明確地方政府財務(wù)管理權(quán)限和責(zé)任；其次是建立存款保險制度；第三，應(yīng)該在嚴(yán)格控制規(guī)模的條件下允許地方政府發(fā)行債券，避免債務(wù)貨幣化；第四，盡快出臺相關(guān)的民間金融管理法規(guī)，形成規(guī)范、公平、有序的民間融資秩序。從宏觀審慎的角度來看，合理控制地方的信貸規(guī)模，引導(dǎo)地方政府結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定達(dá)到和諧一致。

（四）強(qiáng)化地方金融管理的風(fēng)險意識

針對目前地方政府有關(guān)金融管理的現(xiàn)實(shí)情況，例如制度缺乏、手段缺乏、人才不足、效果不明顯等等，完善地方政府金融管理體制需建立在強(qiáng)化風(fēng)險意識上面。由于側(cè)重促進(jìn)地方金融發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍是當(dāng)前地方政府金融的管理職能，因而對金融風(fēng)險的防范意識堅(jiān)決不能掉以輕心。

（五）加強(qiáng)地方政府金融風(fēng)險抵御能力

目前的金融風(fēng)險來源主要出現(xiàn)在以下兩個方面：民間借貸和地方融資平臺。為了加強(qiáng)地方政府的金融風(fēng)險抵御能力，首先應(yīng)當(dāng)防范財政金融風(fēng)險，可采取的措施是監(jiān)測地方政府融資平臺、合理控制地方政府信用規(guī)模、密切關(guān)注融資平臺債務(wù)償還情況。其次，為了加強(qiáng)對民間資本的監(jiān)測和管理，應(yīng)該建立民間借貸預(yù)警指標(biāo)，一旦超過某一上限值，應(yīng)及時向社會提示其風(fēng)險。針對民間借貸問題，地方政府應(yīng)盡快建立民間借貸交易中心等場所，為民間資本建立投資渠道，引導(dǎo)民間資本順利回歸實(shí)體經(jīng)濟(jì)。

四、結(jié)束語

由于金融管理體制是我國金融體制的重要構(gòu)成，作為金融管理的重要部門，地方政府已成為影響社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素。通過分析我國目前金融管理體系中的現(xiàn)狀和其中的不足之處，歸納現(xiàn)狀中問題產(chǎn)生的集中表現(xiàn)形式，例如地方政府在金融管理實(shí)踐中還存在著多頭管理、職能混淆、重復(fù)監(jiān)管、無人監(jiān)管以及責(zé)權(quán)不明確等現(xiàn)象，繼而找出諸如金融管理部門的職能邊界不清、隱性干預(yù)嚴(yán)重、地方政府信用透支等問題。針對以上一系列問題，筆者通過查閱相關(guān)文獻(xiàn)、了解相關(guān)法律政策、自身從事金融業(yè)多年的經(jīng)驗(yàn)，從規(guī)范地方政府金融管理職能、完善地方金融機(jī)構(gòu)治理、建立多元化金融市場以及加強(qiáng)地方政府金融管理部門風(fēng)險意識與控制手段等方面入手，給出了相關(guān)的措施建議，以期為完善地方政府金融管理體制服務(wù)。

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