完善中原經濟區農業循環經濟發展立法

□文/張金艷

（中原工學院政法學院 河南·鄭州）

一、中原經濟區農業循環經濟發展的必要性

中原經濟區是以全國主體功能區規劃明確的重點開發區域為基礎、中原城市群為支撐、涵蓋河南全省、延及周邊地區的經濟區域，地理位置重要，糧食優勢突出，市場潛力巨大，文化底蘊深厚，在全國改革發展大局中具有重要戰略地位。2011年1月“中原經濟區”被正式納入《全國主體功能區規劃》；2011年9月29日，《國務院關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》正式下發；2012年11月2日，由國家發改委將中原經濟區范圍基本確定后，《中原經濟區地圖》編制正式完成，標志著中原經濟區正式成立。2012年11月17日，國務院正式批復《中原經濟區規劃》，中原經濟區進入全面發展建設時期。循環經濟是對傳統線性經濟的一種革命，其本質是一種生態經濟，是以資源的高效利用和循環利用為核心，以“減量化、再利用、資源化”為原則，以低消耗、低排放、高效率為基本特征，符合可持續發展理念的經濟增長模式。農業循環經濟則是將循環經濟的基本理念融入農業生產過程中，通過在農業生產過程中實現“資源——產品——再生資源——再生產品”的閉路循環，從而實現農業經濟和生態環境效益的統一。作為全國重要的主體功能區，以河南省為核心的中原經濟區農業經濟的可持續發展離不開農業循環經濟的探索和實踐。黨的十八大報告明確提出要建設生態文明，打造美麗中國，中原經濟區的建設和發展責無旁貸。中原經濟區農業循環經濟發展的必要性主要有：

（一）保障中原經濟區農業可持續發展的需要。河南作為一個農業、人口和糧食大省，其可持續發展離不開農業經濟的有力支持。但是，長期以來，河南省乃至全國農業經濟都是一種傳統的不可持續的粗放型增長道路，人均資源占有率低且浪費嚴重，人地之間矛盾突出，農業生態環境惡化，產業鏈條較短，農業產出較低?！吨性洕鷧^規劃》（以下簡稱《規劃》）明確提出要探索不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價的新型城鎮化、工業化和農業現代化協調發展的路子。并明確了中原經濟區是國家重要的糧食生產和現代農業基地的戰略定位，提出建成全國新型農業現代化先行區的重大目標。要建設全國新型農業現代化先行區，就必須探索一條可持續的農業經濟發展道路，在大力發展農業支持工業發展的同時還能實現資源的永續利用和農業生態環境的優化。而大力發展農業循環經濟則是一條必經之路，也是實現中原經濟區農業可持續發展、保障糧食安全和發展低碳經濟的最佳選擇。只有大力發展農業循環經濟，遵循循環經濟發展三原則，即“減量化、再循環和再利用”原則，積極推廣節水、節地、節電、節肥、節藥等節約型農業循環經濟措施，大力開發農業資源再循環和再利用技術，才能從源頭減少資源的投入，進而通過資源的閉路循環實現廢物減量的最小化，從而有效提高農業投入品的使用效率，保護和改善環境，促進農業經濟的可持續發展。

（二）保障糧食安全的關鍵。河南作為全國第一人口大省，糧食安全尤為重要。如何在人地矛盾突出的前提下保證糧食的持續穩定增長是中原經濟區發展和解決“三農”問題的關鍵。國務院《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》明確指出，中原經濟區建設要堅持穩糧強農，毫不放松地抓好糧食生產，切實保障國家糧食安全。《規劃》在推進新型農業現代化部分也明確提出，要構建具有中原特點的現代農業產業體系，夯實“三化”協調發展的基礎。然而，目前隨著城鎮化的快速推進和土地租賃制度的逐步推行，河南省糧食安全正面臨嚴峻挑戰。由于耕地征占和耕地荒廢現象較為嚴重，使得擴大糧食種植面積嚴重受限；粗放的糧食生產經營方式和農業科技應用、推廣的局限造成農業勞動生產率較低；糧食生產成本較高，而農民收入較低，現有種糧補貼政策不完善等導致農民種糧積極性降低；加上外出務工青壯年增多，種糧農民日益減少；農業基礎設施落后，農村環境污染和生態退化，致使抵御自然災害能力較弱，提高糧食產量難度增大等。面對糧食安全方面的嚴峻挑戰，必須借鑒國內外農業發展科學模式，以科學手段確保糧食增產增收，大力發展以高效節水灌溉等措施為支撐的“資源——產品——再生資源”的閉路農業循環經濟模式，不僅能夠有效推動農業產業結構的調整和優化升級，而且能進一步增加就業，提高農業產業化水平，真正在保證農業可持續發展的基礎上確保中原經濟區糧食安全。

（三）保護和改善中原經濟區農業生態環境的關鍵?，F代農業的發展離不開農業資源和生態環境的良好保障，必須打造不以犧牲環境為代價的現代農業體系，大力發展農業循環經濟，實現農業經濟的可持續發展。農業生態環境的好壞不僅關系到中原經濟區農業經濟的可持續發展，也關系到美麗中原和社會主義新農村的打造。由于長期以來不合理的農業生產模式，中原經濟區農業生態環境在局部有所改善的情況下，整體生態環境并不容樂觀。目前，存在的農業生態環境問題主要表現為生態破壞和環境污染兩個方面。其中，生態破壞主要表現為水資源短缺，人均耕地資源逐年減少，水土流失、土地沙化嚴重以及森林覆蓋率降低等方面。據《河南統計年鑒2011》資料顯示，2005年河南省水土流失面積為60，970平方公里，2010年為61，154平方公里。另據資料顯示，2010年第二季度，河南省部分地區相繼遭受了風雹、洪澇、低溫冷凍、山體滑坡、病蟲等自然災害襲擊，農作物受災面積達292.09千公頃，其中絕收面積4.16千公頃，造成直接經濟損失13.73億元。農業環境污染主要表現為農業生產過程中化肥、農藥、農膜的過量使用等帶來的面源污染、農村畜禽養殖及生活垃圾造成的污染以及鄉鎮企業生產帶來的污染等。要保護和改善中原經濟區農業生態環境，須改變傳統的農業生產模式，大力發展農業循環經濟，通過農業生產園區的小循環帶動整個中原經濟區的大循環，從而推動工農業復合型循環經濟發展，真正從源頭上減少資源的投入和污染物的排放。

《規劃》明確要求，要堅持綠色、低碳、可持續發展理念，加強生態建設和環境保護，大力發展循環經濟，建設綠色中原、生態中原，增強區域可持續發展能力。在農業循環經濟發展方面，要推動工農業復合型循環經濟發展，推進農作物秸稈綜合利用，繼續開展循環農業示范試點工作。2010年《河南省人民政府關于加快循環經濟試點省建設的通知》（豫政[2010]27號）中明確提出，大力發展農業循環經濟，提高農業現代化水平。河南省“十二五”規劃也明確指出，積極發展綠色農業和生物農業。大力發展節水、節地、節肥、節藥、節能農業，推進畜禽糞便、農作物秸稈和林業剩余物的資源化利用，逐步建立“植物生產―動物轉化―微生物還原”的農業循環系統。

二、中原經濟區農業循環經濟立法現狀及存在的問題

雖然我國農業循環經濟的傳統嘗試較早，但是現代意義的農業循環經濟尚處于探索階段，發展還不很成熟。各地根據不同的地理特點和區位優勢嘗試了不同模式的農業循環經濟模式。河南省是全國開展循環經濟試點較早的省份，早在2005年，河南省引發了第一批《關于開展循環經濟試點工作的通知》，選擇了20家循環經濟試點單位，2007年又開始第二批試點。在轉變經濟發展方式、調整產業結構、優化產業布局、促進重點行業和區域節能減排以及促進資源再生利用等方面取得良好成效。但是，河南省在農業循環經濟的實施和推進方面，還有一定的距離。在農業生產過程中，還是以傳統粗放型的農業發展模式為主，系統的農業循環經濟示范園區并不多。相關法律制度的缺失、農業資源產權不清、缺乏合理的農業資源價格體系、農產品質檢體系不健全、農產品加工業發展滯后以及發展循環經濟的愿望不強等均是目前河南省農業循環經濟發展的主要障礙。

各國實施循環經濟的實踐證明，完善的法律制度體系是循環經濟得以順利發展的重要保障。目前，我國關于循環經濟的立法主要包括：《循環經濟促進法》、《節約能源法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》、《廢棄家用電器與電子產品污染防治技術政策》、《大氣污染防治法》、《建筑節能條例》等，此外，還有一系列關于有關循環經濟基本制度、原則、激勵措施及標準的相關配套文件。中原經濟區有關循環經濟的地方立法主要有河南省關于循環經濟的地方立法，如《河南省節約能源條例》、《河南省節約用水管理條例》、《河南省人民政府關于加快循環經濟試點省建設的通知》、《河南省節能減排實施方案》、《河南省節能監察辦法》、《河南省固定資產投資項目節能評估和審查實施辦法》以及周邊省份的相關地方立法等。雖然目前無論是國家還是地方層面均基本形成較為完善的循環經濟法律制度體系，但關于農業循環經濟的立法卻很缺乏，相關立法大多沒有明確規定。如作為循環經濟領域基本法的《循環經濟促進法》關于農業循環經濟的規定非常原則，在相關配套實施細則沒有出臺的情況下就缺乏一定的可操作性。在有關循環經濟的地方立法方面，也大多集中在工業領域的節能減排和循環經濟發展方面，有關農業循環經濟的專項立法還很缺乏，并且還存在地方立法無法統一的情況，亟須出臺適用于整個中原經濟區各個省份的統一法律法規。

三、中原經濟區農業循環經濟發展的立法完善對策

首先，應加快出臺有關中原經濟區區域發展基本專項立法，為中原經濟區農業循環經濟發展提供基本法律框架。國外區域發展的成功實踐表明，立法先行是區域資源開發成功的關鍵，然而我國目前尚未頒布關于區域開發的基本法，中原經濟區建設的主要依據仍然停留在規劃層面，尚沒有專項立法的支撐。當務之急是出臺統一的《區域開發促進法》，明確開發與建設中的基本法律問題，為中原經濟區建設提供更高層次的立法支撐。雖然現在我國區域發展如火如荼，但是我國“十一五”規劃之前的區域劃分大多以經濟發展作為主要目標兼顧區域協調發展?！笆濉币巹澨岢龅娜珖黧w功能區已經開始注意經濟發展與環境資源承載力相適應和協調，強調經濟社會資源環境的協調發展。盡管如此，我國區域發展的主題思想仍然是促進經濟發展，推動社會的現代化和城市化進程，這種理念和指導思想從中原經濟區規劃綱要中可見一斑。所以，在區域開發立法過程中尤其要注意區域資源開發與生態環境保護之間的關系，不能以犧牲環境資源為代價換取經濟的發展。在條件成熟時，應出臺《中原經濟區開發促進法》，對中原經濟區資源開發與生態環境保護的協調發展做出明確規定，為中原經濟區發展提供統一的法律依據。為解決中原經濟區所轄區域立法機關之間的溝通與協調問題，關鍵是要盡快構建一套有利于法制統一的體制機制，才能真正保障中原經濟區資源與生態環境和經濟的協調發展。

其次，完善中原經濟區農業循環經濟的具體法律。鑒于目前有關農業循環經濟的立法不完善，建議國家盡快出臺有關農業循環經濟發展的相關法律法規，對農業循環經濟發展中的基本法律問題做出明確具體的規定。為增強《循環經濟促進法》在農業循環經濟方面的可操作性，建議國家盡快出臺相應實施細則，對區域發展中農業循環經濟發展的基本法律問題進行細化，為我國農業循環經濟提供具體的法律依據。此外，由于中原經濟區的特殊區位特點，應結合中原經濟區的農業生態環境現狀有針對性地出臺有關該區域農業循環經濟發展的地方立法。由于目前關于農業循環經濟發展的主要地方立法之間并不完全統一，如何出臺適用于整個中原經濟區的農業循環經濟立法非常關鍵。

再次，對現有相關法律、法規作出修改和完善。中原經濟區農業循環經濟的發展不僅需要專項立法的支撐，還需要相關法律法規的配合。應及時對現有法律法規進行清理和修訂，避免相關法律法規之間的沖突和矛盾現象，盡快形成有關中原經濟區農業循環經濟發展的協調一致的法律體系。

[1] 河南省民政廳.我省2010年第二季度自然災害分析綜述.

[2] 董玲.河南農業循環經濟發展問題及原因分析.現代商貿工業，2008.10.

[3] 田土城.資源開發與生態環保協調發展的法治保障.河南人民出版社，2012.10.