城鎮住房保障體系發展滯后對房地產市場波動的影響

□文/陳訓波

（西南民族大學管理學院 四川·成都）

一、我國城鎮住房制度改革回顧

新中國成立至今，我國城鎮住房制度發展總體上經歷了由政府直接調控，以非商品化為基礎的住房福利性分配向政府間接調控，以商品化和市場化為基礎的住房分配的轉變。按照發展歷程大致可以分為以下幾個階段：

（一）住房福利性實物分配制度階段（1949～1977年）。新中國成立后，我國在城鎮實行的是完全福利化的住房政策，住房分配以實物為主。該制度對保障建國初期城鎮居民的基本住房需求起到了積極作用，但也存在國家和企業負擔過重、住房市場發展緩慢等問題。

（二）住房制度改革準備與試點階段（1978～1990）。1980年鄧小平同志提出出售公房、調整租金、提倡個人建房買房的總體改革設想，拉開了住房制度改革的序幕，隨后全國開展了住房改革試點。

（三）住房制度改革全面推進和實施階段（1991～1997年）。1991年城鎮住房制度改革取得重大突破和實質性的進展，結束了前一段時期以來的徘徊局面，進入了全面推進和綜合配套改革的新階段。

（四）房改的突破性階段（1998年至今）。1998年7月3日，國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革，加快住房建設的通知》，決定停止住房實物分配，中國住房體制改革進入了一個新階段。

二、我國城鎮住房制度改革取得的成效以及現階段存在的問題

（一）城鎮住房保障體系存在的問題。城鎮住房保障市場存在的問題包括經濟適用房、廉租房和住房公積金制度方面的問題。

經濟適用房制度存在的問題主要有：1、購買對象界定不明，涵蓋面過廣；購買對象界定不明是目前經濟適用房政策中的最大問題障礙，它使經濟適用房的經濟性不能真正發揮。我國沒有權威部門來制定家庭的收入標準，對高、低收入家庭沒有準確的劃分；同時也缺乏完善的家庭收入管理機制，家庭經濟收入的多少很難確定。因而，在執行中留下了明顯漏洞，無法限制高收入者購買經濟適用房。2、投資比重逐年下降，供求矛盾日益尖銳。1998年完成的房地產開發投資企業中住宅投資為20，815，647萬元，其中經濟適用房的投資額為2，708，523萬元，經濟適用房的投資額占住宅總投資的13%。而2006年完成的房地產開發投資企業中住宅投資為136，384，071萬元，其中經濟適用房的投資額為6，968，397萬元，經濟適用房的投資僅占住宅總投資的5.1%。3、管理制度不健全，權力尋租現象嚴重。一方面經濟適用房一票難求，很多低收入家庭排長隊等候購買；另一方面出現了很多高收入家庭購買大戶型經濟適用房的現象。

廉租房制度存在的問題主要有：1、廉租房制度建設滯后。截至2006年9月底，尚有5個省（區、市）沒有建立廉租房制度目標責任制，19個地級以上城市沒有建立廉租房制度；2、廉租房覆蓋面小。在已開展廉租住房的城市，其覆蓋面僅在1%左右；3、地區差異性較大。由于各地收入情況不同，各地對最低收入家庭界定不一樣，導致保障對象和保障標準也不同；4、資金來源不穩定。

住房公積金制度存在的問題主要有：1、覆蓋率低，融資渠道狹窄。在一些大城市，公積金覆蓋率達到了90%以上，但全國仍有相當一部分省市的公積金覆蓋率不到50%；2、繳存率偏低且繳存率單一。不同城市、不同收入階層使用單一的繳存率，既不利于住房公積金籌集規模的擴大，也不符合不同收入階層的貸款需求；3、監督機制缺乏，處罰力度不夠，違規使用、挪用住房公積金的現象屢有發生。

（二）商品房市場存在的問題。1、住宅建設量大，商品房空置率高，耕地消耗嚴重；2、住房供給結構與需求結構不適應。在實際操作中，國家關于增加中低價位、中小戶型普通住房供給的政策遠沒有落實；3、住房市場秩序不規范。目前，作為住房供應體系基礎的住房市場運行秩序欠佳，缺乏規范的市場環境和競爭規則。市場信息系統不健全，存在著開發商違規銷售、虛假廣告和囤積捂盤的現象。同時，房地產投機現象嚴重，破壞了商品房市場的正常需求關系；4、住房價格上漲過快。我國快速的工業化和城市化以及住房分配制度改革啟動了長期壓抑的住房需求，近年來房地產市場出現了空前的繁榮。1998～2003年我國商品房價平均遞增2.7%，一直保持溫和上揚，其中1999年為0.5%的負增長，而2004年陡然上漲到17.8%，2005年亦達14%，2006年雖然有所回落，但6.8%的增長也不算低，而2007年10月份和11月份，70個大中城市的房價與上年同比分別增長了9.5%和10.5%，形勢不容樂觀。

三、導致城鎮住房保障體系發展滯后的主要因素

（一）城鎮住房保障體系發展滯后的財政因素。我國現行的分稅制財政體制還不完善，存在著不少問題，主要體現在：1、政府級次過多，各級政府間事權劃分不清。在我國目前五級政府體系下，不同級別政府間事權缺乏明確的劃分，除了外交、國防等專屬中央政府外，地方政府擁有的事權幾乎全是中央政府的翻版；中央與地方事權錯位，“你中有我，我中有你”；政府的事權層層下移，地方政府尤其是基層政府的支出責任過大。2、政府間的財力分配層層向上集中，地方政府缺乏正式的收入自主權，地方政府對上級政府的轉移支付具有很強的依賴性。如2004年，中央對地方的凈轉移支付比例達到了53.6%。3、省級以下政府缺乏正式的收入分配制度；4、地方政府對預算外資金和制度外資金具有高度依賴性。分稅制改革后，土地出讓金劃歸地方政府，屬預算外收入，這是導致地方財政變成土地財政的重要原因。地方政府迫于財政壓力，不得不減少保障性住房的建設，將更多的土地用于商業用途以增加財政收入。

（二）城鎮住房保障體系發展滯后的政府管理機制因素。我國的城鎮住房市場是一個包含中央政府、地方政府、房地產開發商和城鎮居民的多方博弈的體系。長期以來，地方政府把主要精力放在發展經濟上，地方政府的考核也主要依賴于經濟建設的成績。保障性住房的建造需要大量的土地和資金投入，加重了地方政府的財政負擔，降低了地方政府在經濟建設、促進就業等方面的能力。因此，地方政府往往缺乏建造保障性住房的動力，造成了住房保障市場建設的嚴重滯后。發揮地方政府在住房保障市場的作用涉及到對地方政府的激勵與約束，需要設計合適的地方政府考核機制。這是中央政府與地方政府的委托－代理關系中中央政府對地方政府的激勵問題，簡單而言，應使地方政府在建造保障性住房時所獲得的收益不小于將資源投入到其他方面的收益。因此，在考核地方政府建設保障性住房的成績時，應充分考慮其機會成本，以免低估地方政府的成績，損害地方政府的積極性。

四、城鎮住房保障體系發展滯后對商品房市場波動的影響

按照房改的設想，城鎮保障性住房市場涵蓋城鎮所有的中低收入居民，商品房市場針對城鎮高收入居民。保障性住房起著城鎮住房市場“內在穩定器”的作用，保障城鎮居民基本居住需要。房地產市場的發展與經濟發展緊密相關：當經濟處于繁榮期時，居民收入增加，保障性住房需求減少，商品房的需求相應增加，商品房房價上升；當經濟處于衰退期時，失業增加，居民收入下降，對商品房的需求減少，房價相應下降。正常情況下，商品房房價的升降反映了商品房市場正常的需求關系，是合理的經濟現象，政府不必加以干預。

但由于我國住房保障市場的滯后，本應由政府提供保障性住房的城鎮中低收入居民的基本住房需求不能得到滿足，很大一部分中低收入家庭只能轉向商品房市場購買商品房，導致商品房市場需求過剩，商品房價格連年上漲。中低收入家庭買房一般采取按揭的方式，已購房家庭背上沉重的債務負擔，成為所謂的“房奴”，而欲購房者對于越來越高的房價也是望樓興嘆。廣大的城鎮家庭購房難問題迫使中央政府近年來連出禁令，不斷利用行政手段干預商品房市場的運行，但收效甚微。究其原因，正是由于保障性住房建設的滯后使得中低收入家庭被迫購買商品房，從而擾亂了住房市場的正常秩序，造成了住房市場的混亂。反過來，中低收入家庭購房難問題又影響了社會的穩定和和諧，倒逼政府采取措施來干涉商品房市場，使得本該由市場規律支配的商品房市場受制于行政作用，違背了房地產市場改革的初衷。

五、促進城鎮住房市場平穩發展的政策建議

（一）縮小收入差距，改善分配不公現象。收入是影響家庭住房狀況的主要因素。改革開放以來，我國經濟持續快速發展，人民收入水平迅速提高，但同時收入差距也在不斷擴大。收入差距的擴大也體現在住房狀況上，有不少城鎮家庭擁有2套或2套以上的住房，同時也有城鎮家庭無房或居住條件極差。

（二）制定和完善相應的法律法規。縱觀我國城鎮房地產市場改革以來國務院所出臺的法律法規，在2007年以前主要是圍繞由福利性分房向住房市場化轉變所制定，近年來出臺的文件則主要是征對商品房市場價格上漲過快現象。只有2007年8月7日國務院發布的《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》才是真正意義上針對住房保障體系所出臺的法律文件。且特別指出：“凡過去文件規定與本意見不一致的，以本意見為準”。這說明中央政府逐漸認識到了依靠商品房市場解決城鎮家庭住房問題的不足，以及解決城鎮中低收入家庭住房難問題的緊迫性。各地方政府在此基礎上應因地制宜地盡快出臺住房保障體系建設具體實施辦法。對于實施過程中出現的新問題，還需對現有法律法規進行修正和完善。

（三）改進地方政府激勵約束機制。由于中央政府和地方政府之間委托－代理關系的存在，中央政府的目標能否實現還需依賴于地方政府的行動。地方政府除了負有建設城鎮住房保障體系的職責外，還要發展地方經濟、穩定物價、促進就業、加強環保和生態建設等。地方政府在其利益最大化過程中能否順利實現中央政府關于加快建設城鎮住房體系建設的目標取決于中央政府的激勵和約束機制。按照以往的實際情況來看，地方政府缺乏建設住房保障體系的動力，因此必須對現行的激勵約束機制進行改進。

（四）拓寬城鎮住房保障資金來源渠道。不論城鎮住房保障采取何種形式，都離不開資金支持，因此需要多渠道融資，以減輕地方政府的資金壓力。1、優化地方稅制結構，增加地方政府的財政收入；2、調整和優化公共支出結構，壓縮基本建設和行政支出；3、開征不動產稅，為地方政府支持住房保障體系建設提供穩定的資金來源；4、適當提高土地出讓金用于住房保障的比例；5、將住房公積金增值收入扣除計提貸款風險準備金、管理費用之后用作城鎮住房保障補充資金；6、發行住房保障公債；7、確定政府住房基金收入中用于住房保障的比例；8、鼓勵公眾參與，吸引社會資金支持城鎮住房保障體系建設。

［1］褚超孚.城鎮住房保障模式研究.經濟科學出版社，2005.

［2］李劍閣.中國房改現狀與前景.中國發展出版社，2007.

［3］陳華，劉國棟.我國住房保障制度存在的問題及完善措施.地方財政研究，2007.9.