社會保障基金保值增值問題探討

□文/夏 英

（九江學院 江西·九江）

一、社會保障基金現狀及問題

（一）我國社保基金現狀。根據勞動部和社會保障部、國家統計局公布的《2002-2011年勞動和社會保障事業發展統計公報》，截至2011年底，我國歷年社會保障基金滾存結余達到2，918多億元，其中基本養老保險基金積余1，841億元，失業保險基金積余240億元，基本醫療保險基金積余581億元，工傷保險積余723億元，生育保險基金積余332億元。社保基金雖然為我國社會保障事業的發展奠定了一定的物質基礎，但是這些看似很有保障的數字背后其實隱藏著不少社保基金出現的問題。

社會保障基金的收入方面，盡管出現逐年的增長現象，但是增幅一直在20%～40%之間，增幅較小，在有些年間增幅甚至有所下降。除此之外，社保基金的主要來源是中央財政和地方財政，反映了其收入來源比較單一，一旦沒有中央財政和地方財政的補助，社會保障基金收支就可能會出現缺口，后果不堪設想。

社會保障基金的支出方面，歷年都是呈現不斷增長的趨勢。2008～2009年期間，社保基金的收入增長率僅為17.76%，而社保基金的支出增長率就達到了33.37%。如果社保基金的收入、支出繼續保持這樣的增速，那么社保基金的入不敷出將成為必然現象。另外，隨著社會保障制度的不斷完善、社會保障面不斷擴大和參保人數的增長，我國社會保障基金支出出現進一步增長已是必然，因此社會保障基金的支付壓力會越來越大。

社保基金的滾存結余方面，不斷增加的結余未來將面臨著兩方面的風險：一是人口老齡化進程的加快會導致醫療費用支出相應增長、社會競爭的激烈使失業和企業富余人員增加，從而會導致失業保險金的增長，這些都將導致社會保障支出不斷上升而面臨赤字風險；二是我國經濟發展過程中的通貨膨脹的發生，會使得社會保障基金面臨購買力下降以及社會保障基金資產不斷貶值的風險。

（二）社會保障基金保值增值中出現的問題

1、投資渠道狹窄，投資方式單一。目前，我國社保資金的投資方式比較單一，多用于銀行存款和股票債券等低風險低收益的項目，而且由于社保基金是關民生的大事，政府對于基金的管理更是十分嚴格，對基金的投資方向和投資金額有明文規定，這使得基金很難與日新月異的經濟發展大環境相結合，很難有效地實現社保基金的保值增值。

長期以來，我國對基金的投資渠道進行了嚴格把控，唯基金的安全性是重。國家對此頒布了相應的法規，嚴格控制社保基金的投資范圍，規定了投資范圍僅限于銀行存款、國債等具有良好的流通性的金融工具，因為這些都是低風險的投資方式，所以要取得高收益是不可能的。另外，對于基金的用途，財政部規定社保基金的80%左右應用于購買國家發行的社保基金特種定向債券，國務院也明文規定社會保險基金必須存入國有商業銀行開設的社會保障基金財政專戶。由此可見，國家對于社保基金的投資渠道和用途都嚴格把關，雖然社會保障基金的安全性和完整性得到保證，但是這是十分墨守成規的做法，無法應對新時代發展的要求，無法滿足社保基金保值增值的要求。

2011年我國社會保障基金的結余資金中有90%是以銀行存款的形式存在，只有3.5%是以其他形式存在。這樣安排金額巨大結余基金，把它存入存款利率小于通貨膨脹率的銀行，是否真的能保障社保基金的安全性？這樣禁錮社保基金的流動，并不是合理的保障基金安全性的做法。

我國社會保障基金中的大部分被存入銀行，這無疑是一種保守型的投資方式。我國社會保障基金積累額從2002年的223.4億元增加到了2011年的2，918多億元，其中養老保險金累計結余1，841多億元，約占社會保障基金積累總額的62%，這是關乎全國參保人未來保障的大問題，因此關于社保基金的管理問題就顯得眾口不一。對于社保基金的管理，政府一直采取謹慎的態度，不愿讓社保基金去“冒險”，這顯然也是出于安全性的考慮，但是政府卻忽略了社保基金還被賦予了保值增值的希望。各地頻頻被曝出社保基金出現財政赤字的情況，如果不改變社保基金狹窄的投資方式，社保基金不要說增值，甚至就連保值都可能成為難以跨越的坎。

據統計，2011年居民消費價格指數上升了5.4%，而當年銀行一年定期存款利率只有3.5%，實際的儲蓄存款利息所得人民為-1.9%，計算出全國居民存款縮水600億元，可見存入銀行的社保基金的虧損也必定不在少數。目前，我國正處于市場經濟建立初始階段，通貨膨脹率一直較高，但是銀行存款利率和國債利率卻持續降低，單靠把社保基金存入銀行或購買債券難以實現基金的保值需要，更談不上增值了。

從2002年到2011年，通貨膨脹比較嚴重的年份有2004年、2007年和2008年。以2007年為例，2007年我國社保基金累計結余額為1，136.6億元，存入銀行專戶的金額為7，93億元，購買國債的金額為2，134億元，分別占總額的65.8%和19%，兩者累計占據比例為84.8%。而2007年的通貨膨脹率為4.8%，銀行的一年期存款利率低于當年的通貨膨脹率，這就意味著把社保基金存入銀行雖然遵循了安全性，但是卻在一定程度上造成了基金的貶值。

2、管理體制多頭，政出多門

（1）社會保障基金管理法制不健全。《憲法》是我國的根本大法，是制定一切法律的依據，因此憲法涉及的領域十分廣泛，其中當然包括了對于社會保障基金方面的有關規定。但是，作為基本大法，《憲法》統籌范圍的廣泛就決定了其不可能對社會保障基金的各方面都做出詳盡且具體的規定。而目前已有的社會保障法律都是行政性法規且分散在法律效力低的條文中，尚未形成一個專門的社會保險基金管理法律。

（2）社會保障基金涉及部門多，管理壓力大。目前，我國除了社會救助、社會福利、社會優撫是由民政部門統一管理以外，其他社會保障工作都分散在多個部門，處于多頭管理的狀態，沒有統一的部署和體系化管理。社會保障基金的管理不僅涉及財政部、勞動保障部等行政管理機構，而且涉及稅務、社會保險、銀行、郵局等經辦機構，還涉及到各種金融機構，涉及的部門十分多，且這些部門都設有自成體系、相互牽制的社會保障機構，造成管理分散。因為這些部門十分分散，難以組在一起進行統一管理，并且這些部門和單位所處的位置不同，難免會形成不同的利益觀而導致在實際工作中發生摩擦，缺乏強有力的宏觀協調平衡機制和監督管理機制，使得社保基金的管理更是難上加難。

（3）社會保障基金被挪用現象嚴重。近年來，我國社會保障基金征收金額大、參保人數范圍廣，導致基金的有效管理也越來越難，瞞報少繳、擠占挪用、欺詐冒領等現象由此產生。另外，現有監督、管理體制的不完善也給了不法分子可乘之機。目前為止，只有少數地方成立了專門的社會保障事業管理機構，大多數地區缺乏統一的社會保障管理機構。雖然國務院明確規定社會保障歸勞動和社會保障部管理，但是現有體制仍然政出多頭，機構設置重疊，大大增加管理成本的同時也會造成基金被擠占挪用。

3、參保者觀念上的障礙。其實從關于對社保基金是否“入市”的全國性大討論我們就可以看出老百姓觀念上的障礙。早在2001年社保基金就已經涉足股市，截止到今時已有12年，但是社保基金入市與否卻始終是一個經久不衰的話題。不少人認為，社保基金入市首先從社保基金的屬性上就已經犯了錯誤，社保基金最首要的原則是安全性，其次才是流動性和收益性，投資股市是對社保基金安全性的背離，沒有遵守社保基金的原則。

以養老金為例，中國目前的現狀是兩個青年人撫養4個老人，這是很大的壓力，但是養老金的存在可以在一定程度上緩解贍養的壓力，也是老年人年老時候物質生活的保障。由于社會保障基金涉及到老百姓的生活和社會的穩定，加上其在法律上又有專項基金的性質，在現實生活中是一個十分敏感的問題，因此無論是政府還是老百姓都習慣于統管、專管的傳統做法。所以一談到保值增值，特別是談到投資，人們無不擔心，也害怕冒險。

二、完善社會保障基金保值增值的建議及措施

（一）完善社會保障基金投資管理

1、創新投資模式，拓寬投資渠道。首先，社會保障基金可以進行實業投資。截止到2011年底，全國社保基金投資京滬高鐵、中節能風電等工商企業和多家金融企業高達近千億元，這些投資也為社保基金帶來了頗為豐厚的收益，說明實業投資是一項低風險高收益的投資渠道，在未來幾年會有良好的發展前景和可觀的投資收益，值得社保基金進行嘗試；其次，社會保障基金可以投資股市。雖然關于“社保基金是否應該入市”這個話題引起了廣泛爭議，但是隨著2012年3月廣東省100億元社保基金投資股市的委托投資協議的簽訂，已經意味全國地方性社保入市的大幕正式拉開。全國社保基金理事會之所以做出這樣的決定，肯定是充分權衡了利弊，并且是認定利大于弊的。最大的優勢是，現在的股市已經處于歷史低位，比之前的高位風險降低了很多，所以社保基金進入股市的安全性也就相對提高了很多。不少人認為社保基金入市是為了“救市”，其實不然，社保基金首要的目標是為了保值增值，只是投資股市恰好滿足社保基金的這個要求，理事會才選擇讓基金入市。另外，現在的市場也需要像社保基金這樣的資金進入，社保基金的穩定性和比例投入可以改變市場偏向融資者的慣性，重新平衡融資者和投資者的力量，對股市起提振的作用，而股市的高漲會促進社保基金的增值，它們是相輔相成的。

2、社保基金在投資時給予適當優惠。社會保障基金具有公益性，是關系民生的，所以在投資時可以相應地給予其優惠待遇，讓其能獲得更大的收益，保障公眾的利益。在一些風險小、盈利條件穩定的投資領域，政府有責任出面協商，預留一部分或者優先讓于社會保障基金投資，確保社保基金的保值增值的實現。相應地，社會保障基金獲取的投資收益和各種手續費、管理費，國家應酌情減稅或實行免征。

（二）建立健全社保監督體系，嚴格社保資金的信息披露制度。社保基金應該“取之于民，用之于民”，但是很多社保基金的管理部門卻監守自盜，隨意支配甚至侵吞社保基金。究其原因，是對于社保基金的監管失效，所以建立健全對社會保障基金的監督體系就顯得尤為重要。首先，應該打破“官官相護”的局面，國家應當采取中央垂直管理模式進行管理：在各地分設辦事機構，這樣可以保證監督機構不再受地方當局的控制，可以使監督管理工作更有效地進行，地方社會保障管理部門只能負責社會保障基金的收繳和發放，其他的監督職能則予以剝離，地方上應該重新單獨設置機構對社會保障基金進行全面地監督，這樣就能做到“不相容職責相分離”，地方上可相應地減少社會保障基金“監守自盜”的情況發生。其次，應該建立嚴格的信息披露制度，社保機構應當每年向參保人公告社保資金的收支情況，并且要把經手資金的有關方予以公布，提高社保基金運營的透明度，賦予參保人以知情權。再次，各大媒體應當做好新聞監督的工作，對于挪用社會保障基金的行為予以及時披露，以防止基金被進一步挪用。

（三）完善法律法規，加強對社保基金的監管。我國應建立完善的法律體制來作為監管執行的標準。隨著我國具體的經濟環境的變化，以前制定頒布的法律法規已然已經不能應對新形勢下的各種問題了。對于2001年制定和頒布的《全國社會保障基金投資管理暫行方法》等內容還需要進一步地完善，對于地方養老金的投資管理制定的具體細則需要進一步明確，對于社會保障基金來源、投資運營、法律責任等問題需要進一步地明確界限，從而形成完善的投資管理法律體系。有了相應完善的法律還不夠，還要做到“執法必嚴，違法必究”，不然再完善的法律也只是一具空殼。不僅要不斷充實相關法律的內涵，補充漏洞，還要嚴格遵守，才能在一定程度上保障我們的未來。

三、結論與展望

總之，社會保障基金近年來出現的被擠占挪用、貶值縮水、入不敷出事件的頻繁發生并不是偶然的。有關部門的知法犯法、投資渠道的單一狹窄、通貨膨脹的壓力和參保人數的不斷增多是社保基金面臨的重大問題。社會保障基金是“取之于民，用之于民”的，是參保人的“養命錢”，是國家經濟的“減震器”，只有做好社會保障基金的保值增值工作，才能有效地為民服務，進而促進國家經濟的發展。在風險可控的范圍內，我們應當拓寬社保基金的投資渠道，嚴格社保基金的信息披露制度，建立健全完善的監督體系，全方位、多角度地保障社保基金的保值增值。

筆者認為，未來我國社會保障基金不但可以做到保值，更多的是隨著社保基金的不斷完善，其會積累越來越多的資金，實現很好的增值。經吾輩之上下求索，社會保障基金的保值增值將不僅僅是一個設想。

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［3］王媛.實業投資——社保基金運營增值的新渠道［J］.今日財富，2011.11.

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