政府購買公共服務風險及其防范

□文/唐海歌

（宿遷學院 江蘇·宿遷）

李克強2013年7月31日主持國務院常務會議，研究推進政府向社會力量購買公共服務成為會議重點內容。會議表示：“要放開市場準入，釋放改革紅利，將適合市場化方式提供的公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔。”這為轉變政府職能和公共服務方式明確了方向，也給社會組織的發展帶來了新的契機。政府購買公共服務，從上世紀中期以來，作為全球公共治理變革的核心，已經在世界各國被廣泛實踐。20世紀八十年代以來，西方發達國家先后掀起了政府改革浪潮，在這場改革中，以公共服務購買取代傳統的公共服務壟斷供給成為各國的普遍選擇。我國在上世紀九十年代開始引入政府購買公共服務制度，十多年來，這一制度發展迅速，上海、無錫等多個城市將其視為“十一五”期間最重要的制度創新加以大力推進。這一大勢所趨的政府治理方式轉型需科學規劃，明辨具體路徑，以免在實踐中出現南轅北轍的走形。

一、政府購買公共服務的重要意義

所謂公共服務購買，就是把原來由政府直接提供的部分社會服務，通過合同出租、業務分擔、共同生產或解除管制等方式轉交給私營公司、非政府組織或者其他社會法人團體，由這些團體按照合同要求和“成本-效益”最優方式為公民提供公共服務，政府則承擔財政資金籌措、業務監督以及績效考評的責任。我國正處在經濟高速增長和社會急劇轉型期，推進這一政府治理方式具有重要意義。

（一）政府購買公共服務是推進服務型政府建設的必然要求。當前是我國完善社會主義市場經濟體制、全面建設小康社會的關鍵時期，這對行政管理體制改革提出了新的要求，建設服務型政府是深化行政管理體制改革的重要內容和根本要求。服務型政府是相對于計劃經濟條件下中國傳統管制型政府的一個新概念，它是一個以公共利益為目標，以公眾的客觀需求為尺度，努力為全社會提供高質量的公共產品和公共服務的現代政府，建設服務型政府，關鍵是強化政府的公共服務職能。隨著社會的發展，公眾對公共服務的需求不斷增加，而政府受自身財力與能力的限制，決定了社會公共需求的不斷增加與政府有限的公共服務供給能力之間存在巨大矛盾，其深層次原因是政府提供公共服務的缺乏和不足。政府只有通過提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的價值與合法性。而政府通過購買公共服務，能更好地滿足人民群眾日益增長的需求，有利于推進服務型政府的建設。

（二）政府購買公共服務有利于提高政府公共服務供給水平。一般而言，政府購買公共服務是通過營利組織和非營利組織兩個渠道進行，社會組織以其專業性、公開性、競爭性等特點有著政府以及作為其延伸的企事業單位或組織所不具備的優勢。他們是公共服務的專業生產者，具有高素質的專業人才，同時由于他們身處市場之中，對于社會公眾需要什么樣的公共服務保持暢通的信息渠道。為了市場競爭的需要，他們會使專業技術始終保持一定的領先優勢。此外，社會等組織所提供的服務一般都有多種類型和模式，這種多樣化、差異化的公共服務，滿足了現代社會公眾的多元化需求，這些政府自身是難以做到的。美國民營化大師薩瓦斯認為：政府服務通常成本高而質量差，其原因并不是政府部門雇員的素質比私營部門雇員差。問題的實質不在于公營還是私營，而在于壟斷還是競爭。在提供低成本、高質量的服務方面，競爭往往優于壟斷，而大多數政府活動又毫無疑問以壟斷的方式組織和運營。所以，從現代社會治理的角度，提高政府公共服務水平社會組織的建設性參與不可或缺。

（三）政府購買公共服務有助于公共財政效力最大化。美國學者希爾克概括總結了來自美國、德國、加拿大、澳大利亞和丹麥等國的100多項公共服務市場化的獨立研究成果，所覆蓋的公共服務范圍包括軍事基地的輔助服務、財產評估、療養院的運營、道路養護、拖車服務、郵政服務、林地管理、天氣預報等，通過對比研究發現，通過公共服務的市場化、社會化的方式，可以實現從20%到50%不等的成本節約。而傳統的管制型政府具有壟斷性、官僚主義、效率低下等缺陷，政府包辦各種公共服務往往事倍功半，在公共財政支出激增的同時仍然很難提供讓公眾滿意的公共服務。政府購買公共服務，可以利用市場競爭的優勢，最大限度地調動社會各方面的積極性，為公眾提供更優質高效的公共服務，使有限的公共財政資金效力最大化，提高公共財政使用效率。

二、我國政府購買公共服務存在的風險

政府購買公共服務制度在我國已經運行十多年，但是這項制度在運作中還是存在一些風險，成為制約政府購買公共服務制度發展的瓶頸。

（一）政府部門公共服務意識淡薄。受傳統管制型治理方式的影響，政府缺乏現代公共服務理念，政府既是公共服務的提供者又是公共服務的生產者，公共服務供給數量和質量明顯落后于公眾的現實需求。同時，政府對公共服務投入的增長速度落后于總體財政支出增長速度，政府部門購買公共服務相當一部分屬于走形式，一些地方和部門甚至把政府購買公共服務看成是政府向社會甩包袱的“好”方法，將人民意見大、提供有難度的公共服務向社會一推了之，造成公眾無法獲得高質量的服務。

（二）公共服務購買缺乏相應的法律制度保障。我國自引入公共服務購買制度以來，在購買實踐發展的同時，政府也紛紛出臺政策文件指導購買工作。2002年衛生部等《關于加快發展城市社區衛生服務意見的通知》指出，社區預防保健等公共衛生服務，可采取政府購買公共服務的方式，較早在中央層面上提倡了政府購買公共服務的做法。2005年無錫市出臺《關于政府購買公共服務的指導意見（試行）》，這是首部指導政府購買公共服務的地方性政策；2006年《財政部關于開展政府購買社區公共衛生服務試點工作的指導意見》首次在國家層面上直接對政府購買公共服務工作進行指導。到2009年底，數十個地方政府出臺了關于政府購買公共服務的指導意見或實施辦法。這些政策雖然有所創新，但一般都是針對某個領域的公共服務購買，缺乏一部專門的法律。政府購買公共服務是一種政府提供公共服務的新模式，要求有較為完善的法律制度保障，以實現在使公共利益最大化的同時，市場機制能有效運行，營利和非營利組織的利益得到保障，從而促使他們有生產高質量公共服務的內在動力。

（三）公共服務購買競爭性不足。實踐中盡管這一制度發展迅速，但它卻沒有完全遵循其倡導者所提倡的“競爭”路線，相反存在市場競爭不充分，公共管理學上稱之為政府購買服務行為“內部化”亦或“非競爭性購買”，意指政府購買部門和社會組織之間事先是溝通好的，并不是一個充分的市場競爭關系，存在機會主義、低效、供應商壟斷等種種風險，因而導致尋租行為時常發生，阻礙了政府與社會組織之間的良性互動。或許正如斯萊克所指出的，政府購買公共服務不像是出于對經濟理性的信仰，而更像一種象征性的政治行為，它并不追求競爭和低成本，而只用來“表明政府已經從直接的公共服務提供中解脫了出來，它并不侵占私人市場，變得越來越小、越來越有效”。

（四）監管評價體系缺失。政府購買公共服務的績效評價主要包括：一是購買公共服務的效率評價，即投入一定數量的財政資金能否購買到最大量、最優質的服務；二是購買公共服務的效果評價，即公眾對政府購買服務的滿意度如何。在實際操作中，一方面由于一些公共服務的質量量化困難以及成本與價格難以計算；另一方面由于大部分政府在評估承包方服務時采用的還是傳統的行政方法，如不定期檢查等，因此還沒有形成一套可以保證服務質量和對所購買的服務進行有效監督和科學評估的辦法。同時，缺少獨立的第三方監督管理機制。公共服務領域的資金回報率的確定、成本的核算、價格的確定、服務質量的標準等具有較強的專業性，經營者與消費者之間、經營者與監督管理者之間存在著信息不對稱，需要獨立的監督機構評估信息的真實性和保證競爭的公正性。

三、我國政府購買公共服務風險防范

針對政府購買公共服務存在的風險，政府應加強對風險的認識和管理，樹立服務型政府的理念，把政府購買公共服務納入法制化、規范化軌道，建立全面的信息公開制度，建立多元監督評價體系是防范上述風險的必要路徑選擇。

（一）樹立服務型政府的理念。推進政府購買公共服務首先要解決政府在提供公共服務、履行服務職責上的觀念轉變，樹立服務型政府的理念：一是為社會公眾提供高質量的公共服務是政府必須履行的職責；二是政府提供公共服務的方式必須轉變。要逐步實現公共服務由政府“直接提供、直接管理”變為“政府購買公共服務、實施監管”。將政府部門的工作重心轉移到制定發展規劃、確定服務標準、加強監督管理、了解群眾需求等方面；三是政府提供公共服務要重視支出效益。要使政府投入逐步從消耗性投入轉向效益性投入，優化支出結構，使政府能為人民群眾提供數量更多、質量更優的公共服務。

（二）把政府購買公共服務納入法制化、規范化軌道。政府購買社會組織公共服務，具體完善的法律規范是行動的基礎。推進政府購買公共服務，首先要改變這一購買制度無法可依的局面，制定專門的法律法規或規范性文件，把政府購買公共服務納入法制化、規范化軌道，只有在法律上確定政府購買公共服務，這一制度才可能在現實中持續發展。實踐中可以通過修訂《政府采購法》來實現將政府購買公共服務納入其中的目的，根據公共服務性質在法律上確定哪些適于購買，以及購買程序、監督機制、績效評估、糾紛解決機制等；同時，在法律上明確作為服務對象的公民的監督權、投訴權，避免該機制偏離其原本目標，甚至出現腐敗。

（三）建立全面的信息公開制度。當前我國政府在公共服務購買的實踐中普遍存在“競爭性不足”的現象，導致購買服務沒有達到預期目的。要克服這一困境，必須公開購買服務的信息，建立全面的信息公開制度。政府購買公共服務除了涉及公眾切身利益，還有一個重要特點是，它使用的是公共財政資金，因此政府購買公共服務過程中所產生的一切信息，都應納入政府信息的范疇并適用政府信息公開法律制度。公開的信息應當包括：購買前的決策依據、預算資金和審批程序，公共服務目錄；購買中的招投標程序，購買合同的主體資質和合同文本；購買后的合同履行、監督評估等。這些信息應當由政府依職權或依公眾申請向社會公開，成為公眾知政、參政、監督政府權力的有力保障。

（四）建立多元監督評價體系。對政府購買公共服務進行有效監管和評價，是改進和加強政府管理職能的堅實基礎，是順利推進政府購買服務體制改革的重要路徑。為保證政府購買公共服務恰當實現，在購買公共服務項目的過程中，要進行跟蹤評估，建立服務項目的動態監管辦法，因此必須建立多元監督評價體系。

監督應當包括內部監督和外部監督。首先要建立獨立、專業、多元化的外部監督機制。外部監督包括幾個層面：第一，獨立的第三方監督機構，如會計師事務所、法律事務所、審計事務所、專業調查公司等機構。這些機構參與政府購買服務的監督具有兩方面優勢：一是具有客觀性和公正性。獨立的第三方監督機構技術性更強、更客觀中立；二是它們擁有專業人才，更具有專業性和科學性。第二，社會公眾監督。社會公眾是公共服務的直接受益者，作為利害相關的公共服務享受者，其最能表達和評估公共服務質量的好壞。在公共服務提供的環節上，公眾必然形成滿意度高低的感想，形成直觀和可靠的評判。因此，政府不僅要直接監管公共服務的全過程，而且還要引導社會公眾尤其是服務對象對公共服務的質量進行監管，通過社會監督確保合同約定的服務內容落到實處。第三，媒體監督。媒體監督是社會公眾監督的一個平臺與渠道，應該在法律上保障媒體監督的地位。在內部監督方面，可分為兩個層面，一是財政部門對財政購買資金使用的監督；二是購買服務的部門對服務的質量、數量的監督。

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