我國環境審計發展現狀

□文/武亞迪 鄭思海，2

（1.河北金融學院；2.河北省科技金融重點實驗室 河北·保定）

今年連續的霧霾天氣讓國人越發感到環境污染治理的緊迫性，更加強烈地認識到在黨的十八大會議中，胡錦濤提出的加強生態文明建設的必要性。改革開放30余年來，我國經濟高速發展，環境保護事業逐步推進，但由于資源不合理開發利用而導致的環境污染問題日益嚴重。我國環境審計存在著主體單一、績效審計不全面等現實問題。深入開展環境審計，監督治理環境污染，履行政府職責，是審計機關響應十八大報告中關于加大環境保護力度、加強生態文明制度建設的要求。

一、環境審計的由來

“環境污染危害”的話題隨著1962年美國作家萊切爾·卡特《寂寞的春天》一書的面世，引起了人們的重視，從那時起，審計也便關注政府部門及企事業單位的環境管理責任。產生于20世紀七十年代的環境審計，最早出現于企業內部審計。環境審計是順應環境建設、污染治理的要求應運而生的，并基于可持續發展的需求逐步發展，深入開展環境審計是審計工作的必然要求，也是科學發展道路中不可或缺的一環，于我國現時情況而言，更是響應十八大報告，突出“生態文明建設”工作，實現中華民族永續發展的長遠之計。

二、我國環境審計發展現狀

我國雖然十分重視環境保護問題，但存在人均資源占有量少等先天不足的環境壓力，加之以資源破壞換取經濟增長更對我國生態資源施以重壓。我國環境保護與治理起步晚，環境審計仍在以借鑒其他國家經驗的基礎上發展。針對我國國情，為防止空氣污染、土地及森林資源遭到破壞，國家頒布了相關的法律法規，有了相應的機構及制度建設。1983年國務院召開第二次全國環境保護會議，把環境保護作為我國的一項基本國策；1994年環境審計的構想首次在《中國二十一世紀議程》中被提出；2005年劉家義提出了“我國今后的環境審計應逐步加大對重點區域、重大環境項目的審計力度，拓寬審計范圍，積極探索環境效益審計”等。但我國環境審計對象單一、審計類型單純依靠財務收支審計、審計思路保守?？傮w而言，我國環境審計方法、制度的深度與廣度均沒有成熟。

根據《中華人民共和國憲法》第二十六條的規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害”，我國環境審計可劃分為生態環境建設審計和環境污染治理審計兩個方面。環境審計是生態經濟效益審計的良好方式。近年來，我國在環境保護方面的投入也主要集中在這兩方面，生態環境保護:“三北”和長江中下游防護林建設、退耕還林退牧還草工程等；環境污染治理:“三河三湖”、“一海”污水處理廠建設工程、三峽庫區水南水北調污染治理工程等。在以政府為單一審計主體的現狀下，對環境保護制度的合理、有效性審計以環境保護資金為抓手展開，環境效益審計工作還處于初級階段，而企業內部審計和民間審計雖已涉足環境審計領域，但要想達到其他國家的審計實踐程度還有一段很長的路要走。

在我國現實條件下，環境審計還存在著制約其發展的因素，主要包括:

（一）公民環境意識不強。我國現階段處于經濟發展轉型期，嚴峻的資源環境形勢已嚴重制約我國經濟社會的可持續發展。而我國“重經濟增長，輕環境保護”的觀念很難轉變?，F如今環境保護滯后于經濟增長，單純依靠行政手段保護環境的傾向依舊存在。離開經濟發展講環保，是緣木求魚；離開環保談經濟發展，是竭澤而漁。環境審計意識缺欠，片面追求經濟的高速發展，成為一些地方政府和企業忽視環境保護的借口。

（二）環境績效審計薄弱。從宏觀政策講，政府審計主要是對環保資金的使用進行財務審計，沒有全面開展環境效益審計。近幾年，開展的環境審計項目一般都將環境保護專項資金設為審計主線，以財務審計為基礎。與其他國家相比，我國在對環境保護專項資金使用效益的評價、對國際公約的履行和政府環境政策審計監督等方面，基本上是空白。實際上，效益審計中對于環保資金是否達到預期使用效果很難對其進行定性、定量的測評，單純的依靠統計數據，并不能完全真實地看出資金使用效果。

（三）審計工作主體單一。無論是國家還是地方，環境審計目前主要還是政府審計，在微觀上，內部審計部門和會計師事務所等民間審計組織參與度較低。企業受到經濟利益的驅使，對環境審計關心程度低，客觀上導致了企業內部環境審計的市場難以形成。而在政府審計機關內部，因為環境審計項目范圍拓展難度大，無法保證環境審計質量，事前監督的效益被嚴重削弱，加上政府制定的環境審計準則不完善，導致了審計的高風險。審計主體的單一性使得審計力量和監督薄弱，資源整合落后于環境審計需要，從而限制環境審計的發展。

（四）缺少立法支持，理論依據不足。目前，我國已頒布了6部環境保護法律，13部與環境相關的資源保護法律以及395項環境標準，雖然基本形成了環境審計及法律法規監督體系，但是卻缺乏具體的實施指導和評估標準。相關政策法規的建設滯后，使得審計人員常常因無法可依而處于被動的尷尬位置。同時，我國環境審計理論研究基本處于學習階段，審計理論工作者的重要任務便是結合我國國情開展符合我國經濟發展的環境審計理論研究。

（五）無專業人員隊伍作保障。環境審計工作涉及面廣，專業性、技術性、綜合性要求強，涉及環境經濟學、社會學、統計學、工程學等方面的知識，這就需要配備一支由復合型專業人員組成的環境保護審計隊伍。它的技術性與專業性，不同于一般的財會收支審計和經濟效益審計，我國現有的審計人員多為財會、審計或經濟類專業人員，具備的工作技能不全面，在一定程度上限制了環境審計工作的開展。

三、深入開展環境審計的相關建議

深入開展環境審計，是履行審計機關監督職能的需要；是落實科學發展觀，加快經濟發展方式轉變的需要；也是加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、節約資源、生態環境保護的體制機制的需要。根據我國環境審計發展的滯后現狀，提出以下建議:

（一）加大生態文明制度建設的宣傳，提高對環境審計工作重要性的認識。針對我國環境污染嚴重，生態環境堪憂的狀況，各級審計機關應當認真學習和貫徹關于加強生態文明建設，建設資源節約型、環境友好型社會的戰略方針，加大環境保護的宣傳力度，提高公民的環保意識和審計人員對環境審計工作重要性的認識，有效地開展環境審計工作，履行監督職能，促進我國經濟社會的可持續發展。我們要不斷改革創新，樹立正確的環境審計理念，貫徹落實資源與環境基本國策，推動生態文明建設進程。

（二）加強環境績效審計研究。開展環境績效審計是加強環境管理的大趨勢，但是，目前我國績效審計還處于萌芽狀態，效果和效率都不理想。因此，推廣環境審計應開展環保資金績效審計，審查各級財政及主管部門是否及時將環保資金撥付給使用單位、審查被審單位環保資金的利用是否有效率；在已開展的治理項目審計基礎上，做好后續審計工作，將重點放在相關項目的使用情況上；探索建立新的政府績效考核綠色GDP，充分反映我國經濟發展的真實水平；在開展環境績效審計的同時，樹立企業社會責任，二者相互促進。

（三）構建多元環境審計工作格局。為了增強環境審計的廣度與深度，提高審計質量，實現我國經濟社會的發展與資源環境相協調，可構建多元環境審計工作格局。扶持民間審計，發展內部審計，不能單靠一個部門，而應展開三位立體式審計主體格局。在審計機關內部，要求環境審計與財政審計、投資審計、金融審計、企業審計、外資審計、經濟責任審計相結合，統籌兼顧。開展合作審計，不同區域、地域可跨地區合作，提高準確性。

（四）推動環境審計立法，加強理論研究。環境審計是利用審計手段檢查、監督和評價環境的行政執法行為，環境審計在有法可依的基礎上，還應將審計法規與環保法規相結合。在突出審計監督職能的基礎上，還應完善環境審計的法律依據，進一步建立環境會計核算體系。審計人員應認真總結審計經驗加強理論研究，在實踐的基礎上，完成體驗與升華的轉變，立足國情，整合環境審計與環境經濟。

（五）加強環境審計隊伍建設。首先，各省、市、區審計機關要完善專門從事環境審計的工作機構，明確工作職責，根據我國現實國情需要，配備專職環境審計人員，并不斷提高其綜合素質和專業水平；其次，審計機關可采用“引入”與“培訓”相結合的方式，引入具備資源、環境專業的人員，不斷擴大審計隊伍；還可以開展環境審計業務培訓，逐步建立起對環境保護和審計工作有保障的專業審計隊伍；再次，審計機構可聘請在資源環保領域具有豐富理論功底和實踐經驗的外部專家，通過對環境審計專項項目和日常審計工作的指導，彌補審計專業隊伍中存在的技術不足。

（六）因地制宜突出環境審計的工作重點。各級審計機關要抓住資源環境領域的重點項目，按照“統籌規劃、全面審計、因地制宜、突出重點”的十六字方針，結合十八大報告的相關要求，重點從以下方面開展審計:

1、優化國土空間開發格局，加強土地、海洋、礦產、森林等重要資源審計。國土是生態文明建設的空間載體，我們要按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，促進國家土地有償使用制度和耕地保護政策的貫徹落實，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局，保護海洋生態環境。

2、全面促進資源節約，加強節能減排審計，對企業執行國家節能減排相關政策及采取具體措施進行專項審計調查，重點掌握企業節能減排的工作成效，查找原因，提出建議。

3、擴大自然生態系統，加大環境保護力度，加強生態資源審計，關注重點生態建設工程和生態脆弱地區生態保護，特別要關注水土流失、土地荒漠化、生物多樣性減少等破壞生態環境較為嚴重的問題。對水、大氣、固體廢棄物、生態保護等方面的審計，重點關注環保資金的投入、管理和使用情況，揭露影響人民群眾身體健康的環境問題。

［1］十八大代表大會報告及相關記者招待會發言稿.

［2］張慶龍.政府審計.格致出版社、上海人民出版社，2010.

［3］蔡春，陳曉媛等.環境審計論.中國時代經濟出版社，2006.

［4］唐滔智，羅莉.以科學發展觀指導環境審計的發展.云南財經大學學報（社會科學版），2009.6.

［5］石雪梅.我國環境審計研究與分析.財會通訊，2012.12.

［6］黃旭全.服務生態環境建設積極開展環境審計.廣西財經學院學報，2010.8.

［7］夏江華.嘉興市審計學會《環境績效審計研究》課題.