支持農村社區建設的財政政策思考

文/吳太友

（山東省萊西市日莊鎮人民政府 山東·萊西）

支持農村社區建設的財政政策思考

文/吳太友

（山東省萊西市日莊鎮人民政府 山東·萊西）

農村社區建設被譽為是繼家庭聯產承包責任制后的又一次深刻的農村社會變革。推進農村社區建設，資金是其成敗的關鍵性因素。本文闡述農村社區建設中的資金投入形式，分析當前農村社區建設面臨的資金困境，提出優化農村社區建設資金政策層面的相關舉措。

農村社區建設；財政政策；資金困境；財政績效評價

農村社區建設既是一個自然演化的過程，又是政府部門主動建構的過程。在一定程度上，農村社區建設類似于城中村改造和舊城改造。所不同的是，城中村改造、舊城改造是在商業價值溢價較多區域，當地住戶不用承擔改造的費用，反而會得到相當可觀的溢價補貼。而對于農村社區建設而言，往往發生在偏離城市中心較遠的區域，很難靠土地運作來獲得資金支撐，資金的來源就成為農村社區建設的主要障礙。

一、農村社區建設中的資金投入形式

目前，農村社區建設的資金來源以多元化投入為原則，即以各級財政、村集體積累資金投入為主體，以各級涉農資金、單位幫扶投入為輔助，以村民自愿捐助、社會各界捐助為補充。資金來源形式基本包括各級政府來自轉移支付的財政列支項目、政府各部門扶持、農村集體資源利用、村民自籌、社會捐助、社區結對等。其中，前四項是農村社區建設資金的主要來源。

第一，各級政府對農村社區建設的資金投入主要來自財政轉移支付中的涉農專項資金。

例如，農村危房改造資金、環境整治資金、垃圾污水處理資金、一事一議財政獎補資金以及“三通三改三化”工程，即路通水通電通、改水改廁改圈、主街路硬化亮化綠化的建設資金。

第二，政府各部門對口扶持是農村社區建設的另一個重要資金來源。一般情況下，各級政府會安排相關的政府部門對口扶持示范村、點的新農村建設包括農村社區建設，承擔對口扶持任務的政府部門會在財力、人力、物力等方面對扶持對象給予幫扶。

第三，農村集體資源利用也是農村社區建設資金的來源之一。農村集體資源主要包括屬于村集體所有的土地、林地、荒山等。村集體通過開發、招商、引資、對外出租等形式獲取收入，用于農村社區建設。但這項資金來源因村而異，各地并不均衡。集體資源豐富的村和集體資源貧瘠的村在此項資金來源上差異懸殊。

第四，村民自籌也是農村社區建設資金的來源之一。根據“一事一議”原則，村民自籌是通過村民投票決定的，因此涉及村民自身利益的建設項目如修路、鋪設自來水管道等籌集資金比較容易，而與村民自身利益關系不大的項目，如文化生活的建設等資金籌集就很困難。這種現象在短期內也不可能改變，所以村民自籌只是目前解決農村社區建設資金的一個輔助手段。農村社區建設的資金投入從長遠發展來看還得通過制度的完善和創新得以實現。

二、當前農村社區建設的財政資金困境

一是財政資金支持不充足。農村社區建設所需資金主要有住房建設資金、公共服務體系建設資金兩部分。對于住房建設資金來說，大部分地區除了少量政策補貼和為困難家庭提供幾萬元左右的政府貼息貸款等政策之外，住房建設資金全部由農戶負擔。政府補貼只占全部房款的3%～5%，起不到實質性作用。而對于公共服務體系建設資金而言，一些地方財政部門的做法是安排年度預算，使財政投入制度化，同時整合原有行政村的各項涉農資金，使部分社區建設勉強維持，如果大面積攤開根本無以為繼。對于經濟基礎較差的區域來說，持續的資金來源更是無從談起。

二是財政投入方式不科學。一方面財政資金投入大多側重于事后獎補政策，前期投入資金有限。基層政府對農村社區建設的資金投入多采取以獎代補的形式，前期投入的缺乏使社區建設難以順利開展；另一方面財政資金投入大多采用直接投入方式，間接投入有限。財政部門支持農村社區建設的資金一般直接投向農村社區，用于社區的基礎設施和公共服務體系建設，不能很好地吸引社會資金，難以發揮財政資金的杠桿作用。而且大多數財政資金在資金量有限的情況下，采用“撒胡椒面式”的財政投入方式，財政政策支持農村社區建設沒有明顯的著力點。

三是融資機制不夠靈活。表現在融資渠道單一、融資能力低、融資結構不合理等方面。多數地方城建資金主要依靠土地運作或其他財政投入，地方政府融資平臺也主要面向大的國有商業銀行。一旦政策發生變化，就很容易出現融資難題。尤其是鄉鎮一級在財力十分緊張、銀行貸款又沒有出路的情況下多采取以地籌資、集資建設、借資建設三種模式。總而言之，還沒有走出一條充分運用市場機制籌措城鎮化建設資金的路子。

四是資金投入缺乏長效機制。長期以來，農村建設的財政投入資金分散在農林水利交通等各個政府部門用以支持農村農業的各項生產，并通過各個政府部門下撥到基層政府。而在國家把建設農村社區提升到政策高度以前，農村建設的財政投入中并沒有針對農村社區公共服務體系建設的資金。在實踐中，農村社區建設資金通常是在農業財政投入資金的專項資金中劃撥出一部分，資金多少由各地政府自行決定，并沒有明確規定。

三、優化支持農村社區建設的財政政策思考

財政政策在優化制度環境、干預市場失靈以及提供公共服務等方面對于農村社區建設具有重要作用，可從以下方面優化現有財政政策：

1、積極探索多元化農村社區建設資金籌措機制。建設農村社區，需要巨額的資金投入，單純的政府財政投入將難以實現，這就需要調動社會各界的積極性，共創多元參與的農村社區建設機制，逐步建立以財政投入為引導，以農戶自籌為主導，以社會投入為輔助的多元化資金投入渠道。通過落實企業捐建新農村稅前抵扣政策，鼓勵有實力的企業參與農村社區建設，引導和鼓勵社會各界通過捐資捐物、投工投勞，支持和參與農村社區建設；對農村社區建設中的道路橋梁綠化等純公益性項目可通過BT方式尋找投資商，建成后通過政府回購方式分年償還投資商本金并支付一定比例的投資回報。對水電管網、社區商業醫療設施等能夠產生收益的項目，可通過BOT方式，由投資商負責投資建設，建成后允許投資商有一定期限的特許經營權，通過經營收回成本并有一定的回報。

2、不斷創新財政支持農村社區建設的方式。要充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，采取政府采購項目補貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等多種辦法，保障農村社區建設的資金需求，提高財政資金使用。積極探索用土地換社保、換就業、換住房、換固定收益的“四個置換”新模式加快了農村變社區、農民變市民的步伐。通過城鄉建設用地置換指標有償轉讓盤活建設資金，農村社區建設置換出的土地，可以以掛鉤指標的形式，以縣（市）區為平臺，實行掛牌拍賣，拍賣收益除國家政策性收費外，其余全部返還擁有土地所有權的集體經濟組織，用于農村社區建設。因城鄉建設用地增減掛鉤土地置換增加的土地級差收益，也主要用于農村社區建設，該方式既解決了社區建設資金短缺問題，又能為企業發展提供建設用地，實現了雙贏。加大涉農項目資金的整合力度。按照“項目集中、資金整合、形成合力”的原則，將涉農資金打捆使用，提高資金使用效益。積極發揮財政融資功能，建立資金籌措的市場機制。對農村社區建設項目，開辟行政審批綠色通道，簡化審批流程，免除審批過程中政府職權范圍內的行政事業性收費、服務性收費。

3、推進農村金融改革。加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社。加大金融支農力度，努力擴大農戶可抵押擔保范圍，實施農房抵押、土地承包經營權抵押貸款試點，啟動農房建設配套貸款。創新農村金融服務模式，探索開展利用五權即土地承包經營權、房屋所有權、集體建設用地權、林權和水面灘涂養殖權擔保抵押貸款方式，對參與農村社區建設、資信優良的房地產開發和建筑施工企業優先提供貸款，啟動新民居建設貸款，支持農戶購買社區住房，進一步支持農村社區建設。

4、加強財政績效評價。農村社區發展的方方面面都離不開財政資金的支持與引導，因此應以財政資金的使用為線索，以財政支出的績效評價為途徑，探索建立一套完整的數據庫和指標體系，對財政支農支出進行績效評價，并把評價結果予以及時公布，實行全程跟蹤、監督。通過科學的績效管理提高資金使用效益，從而實現農村社區的長久發展。

［1］文小才，袁曉兵.中原經濟區新型農村社區建設的財政政策研究.河南財政稅務高等專科學校學報，2012.8.

［2］魏志甫.河南支持新型城鎮化發展的財政政策研究.財會研究，2012.13.

［3］周曉.農村社區建設的財政困境與對策研究.行政與法，2012.10.

F81

A

收錄日期：2013年4月17日