淺析非訴行政案件強制執行

李建

摘 要：非訴行政案件強制執行問題，無論是在理論界還是實務界，都有較大爭議。筆者首先對非訴行政強制執行的概念進行了界定，然后對目前我國該制度運行的現狀及存在問題進行總結和探討，最后提出設想如下：應當充分借鑒國外先進的立法經驗并結合我國的現實國情確定其適用范圍；起訴條件理應與普通的行政訴訟有所區分；審級和判決形式跟行政執行訴訟有所區別。

關鍵詞：非訴行政案件；強制執行；分析

中圖分類號：D925 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）17-0120-02

一、非訴行政執行的概念與性質辨析

（一）非訴行政執行的概念厘定

目前我國對于行政案件強制執行基本遵循雙軌制——行政機關申請法院執行或行政機關自行執行兩種途徑。申請法院強制執行又分兩種情形：第一種情形，行政相對人拒絕履行法院已生效判決或裁定，于是法院因行政機關的申請而強制執行，我們稱之為“訴訟執行”。第二種情形，行政相對人在法律規定的時限內對行政機關所做出的具體行政行為既不履行也不提起訴訟，于是行政機關可以向法院提出申請，由法院代為強制執行，我們將其稱為非訴行政案件強制執行。

非訴行政案件的強制執行是我國行政執行制度中的一部分。我們依據《中華人民共和國行政訴訟法》第66條的規定可將其定義為：在法定期限內行政相對人既不履行已經生效的具體行政行為對其負擔的義務，也不提起訴訟，行政主體或行政裁決所確定的權利人可申請法院強制執行該生效具體行政行為的活動。

（二）非訴行政執行性質辨析

關于非訴行政案件強制執行的性質，目前主要有以下兩種觀點。

1.行政行為說

該種觀點認為非訴行政案件的強制執行本質上屬于行政權的運行。他們認為行為的性質，應當根據該行為的執行依據來確定。在非訴行政執行中，法院依據行政決定實施強制執行，是行政權的繼續延伸，所體現的是一種行政職能[1]493。

2.司法行為說

這種觀點認為我國的非訴行政案件的強制執行是司法權運行的結果，本質上屬于司法行為。法院用它的司法權力，強制行政相對人履行義務，它的性質屬于司法性質[1]492。其核心論據是：法院從受理案件開始，到最后的強制執行，整個運行過程中所使用的都是司法手段以實現具體行政行為確定給行政相對人的義務。

對于非訴行政案件強制執行行為性質認定，筆者傾向于定性為兼具行政和司法的雙重屬性。因為非訴行政案件的強制執行制度其特殊性恰恰在于是由司法機關執行行政機關所做出的具體行政決定。其第一性應為司法行為，第二性為行政行為。具體而言有以下兩個維度的含義：第一，作為司法機關的法院受理非訴行政案件強制執行申請時，對其合法性進行審查然后執行，整個過程我們可以看作是一種司法程序；第二，法院執行的是一種具體行政行為所確定的義務，從法院執行內容和前提來判斷，其本質屬于行政行為。

二、非訴行政強制執行案件之現狀分析

目前我國關于非訴案件的強制執行規定散亂地分布于一些單行法律法規甚至部門規章之中，特別是關于非訴行政案件強制執行的執行權分配問題更是欠缺明確清晰的規定，甚至部分法規與規章將執行權同時分配給法院和行政機關，造成了很大程度的混亂。“行政機關在什么情況下自行執行，什么情況下申請法院執行缺乏明確、統一、合理的劃分標準。”[2]

我國的非訴行政案件強制執行制度最直接的法律依據便是《行政強制法》第66條。第66條對非訴刑偵案件的強制執行做出了原則性的規定，但是在實際操作中應當如何保證細節上的程序正義，立法卻沒有做出規定。非訴行政強制執行的主體基本確定，即以法院為主，行政機關為輔。根據目前我國的立法來看，大致可以將非訴行政案件強制執行分為三種類型：第一種是既可以申請法院強制執行也可以由行政機關自行執行；第二種是法律明確規定只能由法院強制執行；第三種是法律未作規定的，只能申請法院強制執行。這意味著除了第一種情形行政機關可以自己執行外其余都由法院來強制執行。

另外《若干解釋》第86條、87條、89條跟93條都有對此做了進一步的規定與說明，主要有以下幾點：第一，非訴行政案件強制執行的條件規定；第二是非訴行政案件強制執行執行權的分配規定；第三是非訴行政案件強制執行的期限規定；第四是非訴行政案件強制執行管轄權的確定。《若干解釋》細化了關于非訴行政案件強制執行的相關規定，使其更具有操作性，但是從司法實踐的反饋看來，其規定依然粗糙。目前來看，現行我國的非訴行政案件強制執行以法院為主導的模式選擇對于防止行政機關濫用強制執行權給行政相對人的合法權益造成侵害起了一定作用，但是現實中法院對行政權的無力以及能否真正保護好行政相對人權利等問題依然急待解決[3]335。

筆者認為對于非訴行政強制執行案件來說，非訴就不是訴訟，在沒有開庭審理雙方當事人的法庭辯論質證的情況下，法院僅僅對書面材料進行形式審查，這種情況下法院所履行的已經不是一個審判機關的職責了。我們要明確一點，對于強制執行的申請本身并不能導致一個訴，沒有啟動相關的訴訟程序那么法院對其進行的所謂合法性審查又是什么呢？法院原本應當是一個居中裁判者的角色，而實際上在這種情形下法院卻變成了與行政機關站在同一陣線的行政執法機關，但非訴行政案件強制執行的執法依據卻又是法院的裁判文書而不是行政機關的行政決定。

從實踐來看，非訴行政案件強制執行非常不利于對行政相對人的權利救濟，但設立非訴行政案件強制執行制度本來的目的卻是要保障人權并控制公權力。根據《行政訴訟法》及相關司法解釋，法院受理其執行申請后應當在三十日內組成行政合議庭對具體行政行為進行合法性審查，法院認為需要采取強制執行措施的，再由法院具體強制履行。根據以上規定我們可以知道：法院對申請進行合法性審查時，沒有行政相對人的質證抗辯而只有行政機關的單方舉證，行政相對人沒有辦法參與其中，在程序上嚴重不公。沒有相對人參與法庭對抗后的審判監督，實現保護行政相對人的立法意圖。由此我們可以看到，關于非訴行政案件強制執行有關審理程序無法真正幫助行政相對人。現有救濟途徑中或許只有申訴可以嘗試，但在實際操作中卻面臨諸多困難。

三、建立行政執行訴訟制度的設想

上文筆者論述了目前我國非訴行政案件強制執行制度司法實踐中的種種弊端。許多學者都對如何改革與完善提出了自己的見解與主張。有學者建議維持現有機制，有學者建議進行執行權分立改革，還有學者建議由行政權主導，或建立行政執行訴訟。筆者贊同最后一種主張。行政執行訴訟制度在筆者看來可以從根本上改變目前國內非訴行政案件強制執行制度的困境，既能保障行政效率，也能相對照顧行政相對人的權益。

我國的非訴行政案件強制執行制度是由行政機關向法院提出申請法院審查批準后由法院執行機構具體執行的。前文筆者已經指出，這種模式下實際上法院既充當了行政機關的角色又充當了審判機關的角色，這種角色混亂帶來了執行制度的種種亂象。而設立行政執行訴訟就可以合理實現行政權和司法權的分離，使行政機關與司法機關各司其職，徹底根除我國非訴行政案件強制執行制度中司法權與行政權混同的形態。

行政執行訴訟屬于行政訴訟的一個組成部分，主要有以下幾個特點：第一，行政執行訴訟和一般的行政訴訟相比主體不同。行政執行訴訟的起訴人是行政機關做出生效具體行政行為所確定的權利人或是行政機關本身。行政相對人在法定期限不履行義務，行政機關就可對其提起執行之訴，原告是做出具體行政行為的行政機關，被告是具體行政行為所確定的義務人。如果行政主體怠于行使自己的起訴權，則具體行政行為的權利人可自行起訴啟動行政執行訴訟程序。第二，行政執行訴訟是在義務人法定訴訟時效內不提起訴訟又不履行義務時由權利人或行政機關提起；而與之相比較，一般的行政訴訟行政相對人在具體行政行為后即可提起訴訟。將非訴行政案件的強制執行制度納入到行政訴訟制度中來，由權利人或者行政機關作為原告，那么這個訴訟時效就不是原來的行政訴訟時效了，而是一個新的訴訟時效，這樣也會使行政執行訴訟的提起有一個明確的法律依據。

1.適用范圍

筆者認為，應當充分借鑒國外先進的立法經驗并結合我國的現實國情確定其適用范圍。具體而言，對于重大財產強制、人身自由強制應當由司法審查決定，其他事項可由行政機關自己來執行。這樣的分配主要有兩方面的考慮。第一，人身權與人身自由是公民最基本的憲法權利，也是公民行使其他權利的先決條件。所以由司法來決定對人身權的執行，是合理的。第二，重大財產主要是指不動產。因為就中國現實國情而言，不動產對公民生存權的保障尤為重要，由法院來進行審查可以說更為穩妥。第三，如停業、強制停產、吊銷營業執照等對行政相對人權利影響較大的行政行為應當由法院審查決定。除此之外其他的絕大部分行政行為則可以由行政機關自行強制執行。這樣大大減少了非訴行政案件需要通過司法審查的數量，很好地平衡了司法公正和行政效率。

2.起訴條件

作為一種特殊的行政訴訟形式，其起訴條件理應與普通的行政訴訟有所區分。執行訴訟的起訴條件應當包括以下幾點：第一，做出具體行政行為的行政機關以及法律法規授權的組織或具體行政行為確立的權利人是原告。第二，具體行政行為確定的義務人是被告。第三，被告在法定期限內既不履行義務又不提起訴訟。第四，強制執行內容明確并已生效。第五，在法定訴訟時效內提起訴訟。第六，符合《行政訴訟法》關于受案與管轄范圍的有關規定。

3.審級和判決形式

一般的行政訴訟的審級以及判決形式必然跟行政執行訴訟有所區別。目前我國行政訴訟是采取兩審終審制。筆者認為行政執行訴訟制度應當采用一審終審制度，這主要是從司法效率方面考慮。當然，我們還必須考慮加以配套救濟途徑，筆者認為可以通過啟動再審程序予以糾正錯誤裁判。

參考文獻：

[1]姜明安.行政法和行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2003.

[2]翟新明.論非訴行政執行制度的缺陷及其完善[J].行政與法，2005，（3）.

[3]胡建淼.行政強制法研究[M].北京：法律出版社，2003.