中國能源國際合作發展20年：成就與影響

文／中國人民大學國際關系學院執行院長 陳岳

中國人民大學國際能源戰略研究中心學術委員會主任 許勤華／

一、中國能源國際合作發展的成就

回顧20年的努力探索和發展，中國能源國際合作取得了顯著成就，并進入了全面快速發展階段。這些成就包括：首先，能源外交取得了重大成效。通過政府高層互訪和各種首腦峰會等方式，中國與世界多個國家簽訂了政府間能源合作協議，并與多個國際組織簽署了能源合作框架協定，為中國開展對外能源雙邊與多邊國際合作奠定了扎實基礎。其次，建立了多個油氣國際合作區域，獲得了相當規模的權益油氣資源。中國在全球33個國家執行著100多個國際油氣合作項目，建成了五大國際油氣合作區，主要包括以蘇丹項目為主的非洲地區，以阿曼、敘利亞項目為主的中東地區，以哈薩克斯坦項目為主的中亞俄羅斯地區，以委內瑞拉、厄瓜多爾項目為主的美洲地區以及以印度尼西亞項目為主的亞太地區，形成了中國開展國際油氣資源合作的全球性區域格局。2011年，中國油氣企業海外油氣權益產量突破8500萬噸油當量。再次，建立了對外能源貿易體系。中國已初步建立了以石油、液化天然氣(LNG)、天然氣、煤炭、鈾礦為主的能源進出口貿易體系，運輸方式以油輪為主、管道為輔，含少量鐵路陸運，國際市場上以現貨、期貨及長期購買協議等多種方式結合。最后，中國能源公司極大地提高了其自身國際競爭力。經過19年的發展，中國國有能源企業不但掌握了國際能源合作項目運作模式，積累了豐富的資本運作、合同談判等方面的經驗，海外投資效益也不斷提高，實力不斷壯大，國際影響力顯著增強。2012年，中海油、中石油兩大公司齊頭并進加拿大，就是其實力增強的具體體現。

迄今為止，中國能源國際合作無論從合作途徑、內容、機制、合作對象等都出現了很大的變化.這些變化總體呈現出以下三個特點：其一，合作的能源品種不斷多元化。中國能源國際合作已經從最初的以石油和天然氣為主，逐步擴展到天然鈾、煤炭、電力、風能、生物燃料、節能和能源科技裝備等多個領域。其二，中國能源國際合作的對象不斷豐富，不僅有國家行為體，還有非國家行為體，如國際能源政府及非政府組織。目前，中國已與近40個國家建立了雙邊能源合作機制，如中美能源政策對話、中美油氣論壇、中俄能源談判機制、中哈能源合作分委會、中日能源部長對話、中國印度尼西亞能源論壇等。合作對象國從初期的周邊鄰國、中東地區逐步擴展到了中亞、非洲、美洲、大洋洲等廣大地區，覆蓋了世界主要能源生產國、消費國和途徑國。其三，合作方式不斷創新。這種創新既表現為“金融元素不斷介入”，即利用中國外匯儲備優勢使能源國際合作中能源和金融實現一攬子合作，如近年來出現的各種“石油換貸款”；也表現為“非國有企業加盟，合作主體日益增多”，即形成了一個以資源國和投資國的國有公司為主，由資源國的非國有公司和投資國的非國有公司參與的多層次、多國、多種所有制組成的合作主體。

二、中國能源國際合作發展的背景

中國能源國際合作發展如此迅猛的主要原因在于中國能源安全觀發生了根本的改變，也就是說中國制定對外能源政策的政策基礎發生了根本的改變，已經從現實主義視角轉變至自由主義視角。這種轉變體現在政府官方發表的能源安全政策、能源企業的經濟活動中，更體現在中國參與能源國際合作模式的變遷中。能源安全觀的轉變導致了一系列能源國際合作的多邊趨勢，也促使能源企業逐漸進入人們的視野，在能源國際合作中起了重要作用，打破了之前一貫“政府先行，為企業鋪路”的模式。

縱觀中國的能源發展史，雖然1959年大慶油田的發現使中國石油工業發生了轉折性變化，中國在較長一段時間實現了石油的自給自足和少量出口，但到了20世紀90年代，隨著經濟持續發展，中國的石油需求量節節攀升，尤其是1993年成為石油凈進口國后，石油對外依存度逐年增加，使得中國石油行業與國際石油市場密不可分。同時，以煤炭為主的能源消費結構增加了碳排放量，中國在遭受巨大國際壓力時也積極開展各種減排措施。在發展過程中，中國的能源安全觀從最初的能源獨立觀轉向能源相互依賴觀，從對能源供給安全的關注轉向對能源需求安全的關注，進而使中國參與能源國際合作的模式產生相應變化，體現了現實主義的能源安全觀向自由主義的能源安全觀的轉變。

改革開放以來中國能源安全觀演變過程共分為兩個階段。第一個階段是改革開放（1978年起）初期，從能源自給自足走向能源國際合作；第二個階段是“十一五”規劃（2005-2010年）時期，以石油天然氣為主的能源供給安全觀向多種能源均衡發展的能源使用安全觀發展。2006年，胡錦濤同志在俄羅斯圣彼得堡提出了新能源安全觀。至此，中國能源安全觀從孤立的以自我為主的純供應安全，逐漸從4A①4A是指availability,accessibility,affordability,acceptability,即來源保障性、運輸暢通性，價格承受性、環境可容性。型能源安全觀向3E+S②3E+S是指energy，economy，environment，safety，即能源性，經濟性，環境性，社會安全性。。型能源安全觀過渡，更加注重多種能源的共同發展。十八大以后，能源安全觀也日益與整體社會生態文明結合在一起，注重永續的發展。

三、中國能源國際合作發展的影響

從20世紀90年代初期開始，經過探索學習、積極參與和主動創造，中國的能源國際合作取得了巨大的成就，同時也產生了許多影響 這些影響絕大多數包含著正面的意義，但也存在一些問題。

(一)中國能源國際合作發展產生了巨大的正面效應

首先，中國能源國際合作發展幫助中國樹立了負責任的大國形象。從最初的學習考察、交流對話到主辦多次會議、提出多項倡議，從信息缺乏溝通到與主要全球性國際能源機構建立暢通的能源數據信息互通機制，從國際能源制度的追隨者到影響并參與國際規則制定，中國能源國際合作已經不僅僅是中國企業“走出去”，在油氣上中下游的不斷并購和拓展，更包含了中國在能源發展理念上的創新、協商機制上的融合、國際能源問題的解決等各項能源事務上的逐漸壯大的影響力。如中國在已加入的各種區域多邊合作機制中提出了一系列新倡議，實踐了一系列新舉措，在全球產生了廣泛積極的影響，如新能源安全觀和低碳城鎮建設等新理念，已獲得國際社會廣泛的認同和支持。另外，中國企業在“走出去”的同時，積極幫助能源基礎落后的國家開展了各種能源配套和輔助設施的建設，如在非洲的乍得建立煉化廠等，改善了當地人民的生活和經濟條件，表現出中國企業的社會責任感。

其次，中國國際能源合作發展一定程度上改變了地緣政治。中國能源國際合作以能源關系為紐帶，加強了與全球主要國家和地區合作組織政府間和非政府間的聯系，促進了相互理解，緩解或不斷化解著不少的地緣政治的危機。以APEC為例，在2012年局勢最為緊張的亞太地區，多邊和雙邊能源合作進展迅猛，減弱了該地區上空不斷堆積的沖突的陰霾，增添了合作的亮色。

最后，中國能源國際合作發展重塑了國際關系。由于國際能源合作所依托的產品是能源，能源的第一屬性為商品，是一個能夠迅速產生共同商業利益的產品，因此，圍繞著能源這種特殊商品開展的合作，較不易被意識形態和后冷戰思維所干擾和誘導。建立在能源國際合作基礎上的國際關系，超越了制度、經濟發展水平以及國家間文化差異，以能源資源國、能源消費國和能源途徑國為網軸全面展開。中國20年的能源國際合作發展帶來的最大成果就是世界國際關系秩序在有了中國的能源勘探、生產、運輸、消費的參與后，變得更為豐富和穩固。

（二）中國能源國際合作存在潛在的負面效應

毋庸置疑，20年的發展成果是有目共睹的，道路是正確的，產生的影響是正面的，但是也存在問題，而如何化解問題是能源國際合作戰略家們應該研究和提前設計預險方案的重點。合作面臨的最關鍵點是中國企業“走出去”隱含潛在的政治風險，具體表現為“走出去”會受到全球和地區乃至國家內部地緣政治經濟的影響，因為越多“走出去”就意味著相互依賴的加大，也就意味著中國受到風險影響的幾率也日益加大。在這種背景下，中國能源國際合作必定會給中國對外關系帶來一種負附加值的外部效應，會給正常的雙邊關系貼上“能源”的標簽，加大合作對象國對中國的“資源掠奪”猜疑。近年來，無論在緬甸、哈薩克斯坦、俄羅斯還是拉美資源國，對中國企業的反對聲音從民間到政府不絕于耳。在全球合作平臺上，中國是個新到者，從一開始的受歡迎、受期待到現在的貿易“雙反”只能說明，巨大的經濟總量和人口總量如果加上能源的訴求，則會使世界傳統政治經濟體系主動接受中國的融入和改造變得更加困難。

四、相關建議

由負面效應到正面效應的轉變，需要在20年成就的基礎上進行更高層次的制度設計，具體講來有以下四點建議：

一是增信釋疑，以便各方正確認識中國能源安全政策。作為世界第二大能源消費國，中國滿足自身能源需求的正常能源外交行為常常受到詬病，這不利于中國在全球和國際區域能源合作中發揮應有的作用。二是慎重對待敏感性，協調各個國家之間的關系。能源的重要戰略屬性使全球主要國家無論是資源國、消費國還是途徑國對能源安全問題都極為敏感，為了保障自身能源安全，它們相互之問時常會展開激烈競爭。三是鼓勵本國工商業企業和民間力量參與全球及區域多邊、雙邊能源合作。工商業企業和民間力量的參與，在一定程度上可以淡化合作的政治敏感性，發揮獨特作用。四是恰當選擇多邊合作模式，克服中國能源多邊國際合作的短板。中國應該結合自身優勢，恰當地選擇一個最適合中國的能源國際合作模式，以實現自身的利益最大化。

結論

從繼往開來的2013年起，中國能源國際合作面臨著更大的機遇與挑戰。從機遇面來看，隨著氣候變化問題在全球展開日益激烈的討論，一場新的工業革命已初現端倪，它將徹底改變世界經濟和人們的生活方式。工業革命的核心為能源革命，這次能源革命使得人類生產與利用的能源品種發生變革，如2009年開始的頁巖氣革命促使常規油氣向非常規油氣發展；人類生產與利用能源的方式發生變革，如分布式能源的使用。這次能源革命將使國際能源問題與國際環境問題獲得一個問題解決的重合點，即為一種低碳的、永續的發展方式。國際能源合作因此將獲得巨大的發展空間，合作領域將大大拓寬。同時，在中央政府建沒生態文明的綱領指引下，中國的能源發展將日益體現這種精神。因此，無論是國際環境還是國內環境，都給中國能源國際合作提供了再一次勃發的偉大機遇。

從挑戰面看，隨著氣候和能源政治的博弈日益深入，一場新的圍繞著世界政治體系治理權和話語權的競爭正在展開，能源安全概念從舊有的需求側向消費側、從能源本身向更高經濟性以及強調環境性與社會安全性發展，即所謂的3E+S，中國能源國際合作不僅擔負著保障中國傳統能源安全的重責，更承擔著傳統能源安全外溢的其他安全需求。而中國能源國際合作也存在一些問題，如行政審批程序較煩瑣，合作協調機制尚待完善；國際能源合作資金有待國家財稅金融政策的更多支持；需建立應對合作風險保障和應急機制；需建立并完善對外能源貿易體系以規避能源價格劇烈波動；高端復合型能源國際化人才嚴重缺乏；等等。這些問題使得中國能源國際合作在不斷成功的同時，風險性也日益加大。這也是2013年開始的中國能源國際合作需要應對的更深層次的挑戰。