以發(fā)展為目標(biāo)的移民補(bǔ)償安置關(guān)系解析

黃廷政，段躍芳

(1.三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖北宜昌 443002;2.三峽大學(xué)水庫移民研究中心，湖北宜昌 443002)

一、從移民案例說起

在水庫移民安置之后，由于諸多原因，許多移民通過信訪要求解決面臨的問題。大多數(shù)情況下信訪者的訴求都是超越現(xiàn)有政策框架的。而承擔(dān)移民責(zé)任的地方政府在現(xiàn)有政策框架下往往無力解決這些問題，所以要求政策上的突破，將相關(guān)訴求納入新的(突破后的)政策范圍，從而實(shí)現(xiàn)問題的解決。

表1是某年三峽庫區(qū)某縣對信訪突出問題的匯總，八個信訪突出問題中只有一個屬于政策內(nèi)訴求，其他均需要通過政策突破來解決。其中的門面房安置問題最容易解釋與理解，搬遷前，城鎮(zhèn)居民有門面維持生計，雖然按照搬遷合同補(bǔ)償了門面房，但搬遷后城市經(jīng)濟(jì)發(fā)生變化，不同地段的地租差異較大，加上庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，補(bǔ)償?shù)拈T面無論是自己經(jīng)營還是出租，都商氣不足，導(dǎo)致收入下降。因此采用門面安置的移民戶屢屢上訪，其安置穩(wěn)定成為該縣突出信訪問題之一。該縣針對該問題的解決思路是:一是加大庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持力度，增加居民購買力;二是通過中介評估，由政府一次性購買居民門面房，從根本上化解該信訪問題。門面房問題實(shí)際上是對原來的安置補(bǔ)償方案進(jìn)行調(diào)整的問題，因此需要在政策上進(jìn)行突破，否則就沒有評估、回購的依據(jù)。

因此對于這種信訪訴求，有兩種理解與解決問題的基本思路:一種思路是，移民補(bǔ)償安置政策(包括后期扶持)已經(jīng)全部落實(shí)，因此新的問題不屬于移民補(bǔ)償與安置的范圍，即使要解決也應(yīng)該尋求其他途徑，例如民政、扶貧、社會保障等途徑。第二種思路則是，新的問題仍然屬于移民補(bǔ)償與安置的范疇(包括后期扶持)。筆者這里并不對具體信訪問題進(jìn)行討論。只是試圖通過該縣信訪案例說明:實(shí)務(wù)中的一些突出問題的解決需要政策突破，通過制度創(chuàng)新將移民實(shí)踐中的諸多問題納入移民范圍之內(nèi)，實(shí)際上很多信訪問題是按照第二種思路處理的。

表1 三峽庫區(qū)某移民縣移民信訪突出問題表(據(jù)某縣移民局)

二、兩種思路的理論探析:完全契約與不完全契約

因工程引起的移民往往被當(dāng)作工程的一個組成部分，計算移民損失并給予補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用由工程業(yè)主承擔(dān)，作為工程成本的組成部分，而工程業(yè)主有盡量少補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)動機(jī)。不同類型的工程由于自身的特點(diǎn)，補(bǔ)償?shù)闹饕卣饕灿兴煌绯鞘邪l(fā)展擴(kuò)大中對城郊土地的補(bǔ)償，主要通過貨幣補(bǔ)償加住房補(bǔ)償來實(shí)現(xiàn);道路等交通建設(shè)中，需要補(bǔ)償?shù)耐恋嘏c房屋也較少;而水庫淹沒呈片狀，土地淹沒較多，而且淹沒土地比較肥沃，因此生產(chǎn)安置任務(wù)較重［1］。我國征地補(bǔ)償安置中問題較多的也是水庫項(xiàng)目。

由于上節(jié)案例中主要屬于政策突破，這種突破實(shí)際上可以看作對過去所形成的移民補(bǔ)償安置合約的調(diào)整。由于移民補(bǔ)償安置的契約特征，因此從契約的完全程度理解移民補(bǔ)償關(guān)系是有意義的。契約實(shí)際上是一組承諾的集合，這些承諾是簽約方在簽約時作出的，并且預(yù)期在未來(契約到期日)能夠被兌現(xiàn);而完全契約是指這些承諾的集合完全包括了雙方在未來預(yù)期的事件發(fā)生時所有的權(quán)利和義務(wù);而不完全契約則是由于簽約方在事前對未來所作的預(yù)期僅僅是基于雙方的主觀評估，從而不能在事先對未來情形做完全預(yù)計，實(shí)際的契約很多是不完全的［2］。契約理論考慮的核心問題有兩個，一是不對稱信息下的收入轉(zhuǎn)移，二是不同風(fēng)險態(tài)度的當(dāng)事人之間的風(fēng)險分擔(dān)。完全契約與不完全契約的根本區(qū)別在于:前者在事前規(guī)定了各種或然狀態(tài)下當(dāng)事人的權(quán)利和責(zé)任，因此重心是事后監(jiān)督;不完全契約則主要考慮事后通過再談判來解決問題，重心是事前對再談判等活動進(jìn)行機(jī)制設(shè)計或制度安排。不完全契約理論深化了我們對現(xiàn)實(shí)的理解與把握程度，并探討通過法律干預(yù)、賠償、治理結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)、履約等多角度處置與治理不完全契約所帶來的問題，以提高經(jīng)濟(jì)活動的效率［3］。

早期不完全契約理論由于存在理論基礎(chǔ)不牢固等問題，在有關(guān)批評之下，自身也在進(jìn)一步發(fā)展。哈特和莫爾等從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，發(fā)現(xiàn)在競爭環(huán)境下契約具有參照點(diǎn)效應(yīng)，因此固定價格可以給當(dāng)事雙方帶來更高的期望利潤，這被稱為第二代不完全契約理論［4］。

近年來，我國學(xué)者對移民補(bǔ)償安置的合約關(guān)系進(jìn)行了一定研究，如沈際勇從合約角度，探討真實(shí)世界的水庫移民補(bǔ)償合約是怎樣的，為什么不完善以及如何完善，沈際勇還區(qū)分了前期補(bǔ)償合約與后期扶持等協(xié)助補(bǔ)償合約，并從交易費(fèi)用角度探討了實(shí)際合約的特點(diǎn)［5］。魏珊、余江根據(jù)契約理論，以安置控制權(quán)為研究對象，探討移民安置效率與控制權(quán)的關(guān)系，值得指出的是，魏珊把整個移民安置過程都視為一個不斷進(jìn)行動態(tài)邊際調(diào)整的契約集合，而不是以搬遷或某個時間點(diǎn)為標(biāo)志，由此把移民合約視作確定的;這種解讀把移民安置視為一個開放的談判過程，與移民實(shí)際有一定距離，但由于把搬遷后的政策調(diào)整等包含在內(nèi)，增加了對移民實(shí)踐的解釋性［6］。例如，上節(jié)案例中的上訪可以看作移民追逐控制權(quán)的活動，并以提出新要求為具體目標(biāo)。

根據(jù)我國移民政策，大中型水利水電項(xiàng)目的移民由地方政府負(fù)責(zé)，即由地方政府先與業(yè)主協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及具體金額，然后地方政府再與移民協(xié)商，因此實(shí)際移民安置中與移民相對應(yīng)的主體是地方政府，業(yè)主只負(fù)責(zé)承擔(dān)移民補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用。根據(jù)上節(jié)案例，所推導(dǎo)出的兩種思路實(shí)際上反映了對移民補(bǔ)償安置關(guān)系的兩種解讀，一種是把移民關(guān)系視作事先經(jīng)過協(xié)商后確定一份完全合同(集合)，如在城郊征地移民中，其征地補(bǔ)償關(guān)系主要屬該種合約類型，即通過與移民簽訂合約，確定地方政府或者項(xiàng)目業(yè)主與移民的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其后一般不作調(diào)整。

而在水利水電建設(shè)中出現(xiàn)的水庫移民，由于生產(chǎn)安置任務(wù)重，移民類型復(fù)雜，移民人數(shù)較多，因此魏珊所描述的移民安置過程中的調(diào)整可能出現(xiàn)，特別是在大型水庫移民中調(diào)整可能更多。因此，把移民補(bǔ)償安置關(guān)系確定為完全契約還是不完全契約，有著完全不同的意義。

如果視作完全契約，則移民不能超出原合約提出新的要求，因此原合約的約束是硬的、不可調(diào)整的;即使確實(shí)有少數(shù)問題通過移民上訪等途徑提出調(diào)整要求，可視其為移民以外的問題，比如通過一般的社會保障、扶貧等途徑解決。如果視作全開放的，那么則整個移民安置又可能失去其嚴(yán)肅性，我們假設(shè)一種情形，移民搬遷后又提出額外要求，那么原先合約則失去意義，雖然這種情形在實(shí)踐中很少發(fā)生，但也確實(shí)有很多移民上訪提出的要求被否決，因此需要將移民安置調(diào)整納入移民補(bǔ)償關(guān)系之內(nèi)。另外，如果把移民安置過程完全視作開放的，不僅不能對移民安置本身進(jìn)行約束，實(shí)際上也可能由于頻繁的調(diào)整而導(dǎo)致補(bǔ)償安置是低效率的。

從我國大中型水庫移民政策來看，判斷水庫移民補(bǔ)償安置關(guān)系實(shí)際上有兩個維度，一個是以移民補(bǔ)償合同及各種安置政策為框架，這樣實(shí)際上構(gòu)成了一個相對完全的移民補(bǔ)償安置合同。從實(shí)踐來看，由于水庫移民非常復(fù)雜，因此國外學(xué)者也曾指出此種維度可能存在的問題，如Downing和Garcia－Downing從心理－社會－文化損失角度，分析了補(bǔ)償安置的五種錯誤，即“賠償就夠了”(只注重貨幣補(bǔ)償)、“嚴(yán)格承諾”(忽視風(fēng)險、限制移民的未來權(quán))、“歸咎于移民”(問題源于移民利用機(jī)遇的失敗)、“移民結(jié)束”(安置項(xiàng)目或工程項(xiàng)目完成則移民安置結(jié)束)、“另外有人支付(負(fù)責(zé))”(責(zé)任不清晰)［7］;其中的“嚴(yán)格承諾”即以完全合約為基礎(chǔ)，業(yè)主僅需按照事先承諾，嚴(yán)格履行已經(jīng)簽訂的補(bǔ)償協(xié)議，不承擔(dān)移民是否實(shí)現(xiàn)了恢復(fù)與發(fā)展目標(biāo)的責(zé)任。

另一個維度是以水庫移民的“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的最終政策目標(biāo)“致富”(即發(fā)展)為基準(zhǔn)，未能實(shí)現(xiàn)致富目標(biāo)的則視作需要調(diào)整的不完全契約，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)致富目標(biāo)的則視原合約為不需調(diào)整的完全契約。

作為不完全契約，則有關(guān)移民主管部門可能需要繼續(xù)通過政策或(和)其他方式對移民進(jìn)行“追加”補(bǔ)償以實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展致富的目標(biāo)。

如果以是否致富為標(biāo)準(zhǔn)判斷合約類型，雖然在邏輯上可以成立，但在實(shí)踐中需要解決許多問題，例如首先要根據(jù)安置效果對移民進(jìn)行分類等，本文暫不討論這方面的內(nèi)容，主要從理論上關(guān)注由此而能夠推衍出的水庫移民補(bǔ)償安置問題的解決前景。

三、補(bǔ)償?shù)扔诎仓眠€是補(bǔ)償是安置的一部分

水庫移民的難點(diǎn)實(shí)際上與移民補(bǔ)償和工程的關(guān)系有關(guān)。De Wet曾總結(jié)了對“為什么移民安置經(jīng)常出錯”問題的兩種寬泛的回答:“投入不足”、“內(nèi)生的復(fù)雜性”;其中復(fù)雜性是指安置過程中出現(xiàn)的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、機(jī)構(gòu)等多種因素的復(fù)雜的相互作用，是線性基礎(chǔ)的理性規(guī)劃方法所無法預(yù)測、無法檢驗(yàn)的，因此移民政策面臨在計劃與決策中支持真正的廣泛參與與開放式思維的挑戰(zhàn)［8］。

由工程導(dǎo)致的移民一般的補(bǔ)償安置的邏輯框架如圖1所示(圖中虛箭頭表示存在不確定性)。

圖1 損失補(bǔ)償一般邏輯框架

De Wet的“移民安置為什么經(jīng)常出錯”的問題實(shí)際上可以表述成:既然對移民淹沒損失進(jìn)行了補(bǔ)償，為什么還有這么多問題?而傳統(tǒng)的補(bǔ)償邏輯是:工程成本(移民損失補(bǔ)償)→移民安置，先根據(jù)移民淹沒損失計算補(bǔ)償?shù)目偨痤~及實(shí)物(我國主要為土地等生產(chǎn)資料，如案例中的門面房補(bǔ)償)，如果實(shí)際損失的計量不充分，則補(bǔ)償實(shí)際上只是損失的一部分。

如圖2所示，在圖1基礎(chǔ)上對安置部分進(jìn)行了進(jìn)一步的細(xì)分(圖中虛箭頭表示存在不確定性)。首先計算損失，然后等量計算補(bǔ)償，再確定具體的補(bǔ)償方式，具體補(bǔ)償方式實(shí)際上屬于安置問題，如現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償(如土地、其他生產(chǎn)資料等)以及各種工程項(xiàng)目適用的移民政策安排等，從而構(gòu)成了一個如契約的補(bǔ)償框架，在這一框架中，安置等于補(bǔ)償，而生產(chǎn)安置實(shí)際是補(bǔ)償?shù)囊粋€組成部分。

圖2 安置等于補(bǔ)償?shù)倪壿嬁蚣?/p>

我國一般把以“原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)、恢復(fù)原功能”所進(jìn)行的移民投資列作補(bǔ)償范圍［9］。在我國，安置實(shí)際上是以補(bǔ)償為基礎(chǔ)，對移民搬遷及搬遷后的生產(chǎn)生活所做出的一定安排。安置應(yīng)該是移民與移民責(zé)任主體之間共同做出的，在我國主要通過安置規(guī)劃確定移民責(zé)任主體(如地方政府)的相關(guān)義務(wù)，并不需要對移民自身的義務(wù)作出界定，如移民怎樣建房，除了宅基地的安排，對具體房屋的設(shè)計等是不需要規(guī)定的，由移民自己作主。在水庫移民研究中經(jīng)常把補(bǔ)償與安置作為同義語使用。另外，我國習(xí)慣使用補(bǔ)償而非賠償這一概念，本文不討論兩個概念的差異，將補(bǔ)償與賠償?shù)韧瑢ΥＳ捎谘a(bǔ)償是針對損失而言，因此從數(shù)量關(guān)系上看，補(bǔ)償?shù)膬r值應(yīng)等于損失的價值，當(dāng)然這里對損失及補(bǔ)償存在一個計價問題，實(shí)際補(bǔ)償?shù)牟蛔銌栴}主要針對未能對損失進(jìn)行充分估價并補(bǔ)償?shù)那樾危鸵园l(fā)展為目標(biāo)而界定的補(bǔ)償不足以支撐發(fā)展的實(shí)現(xiàn)的補(bǔ)償不足含義完全不同。具體補(bǔ)償?shù)男问娇赡苁嵌鄻拥模胸泿叛a(bǔ)償有非貨幣補(bǔ)償，非貨幣補(bǔ)償中，有住房的補(bǔ)償(如城郊移民往往會提供一定標(biāo)準(zhǔn)住房)，有土地補(bǔ)償(如農(nóng)業(yè)安置)。因此，安置活動主要針對生產(chǎn)資料的損失補(bǔ)償而言，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)搬遷后的移民生產(chǎn)恢復(fù)與發(fā)展的目標(biāo)。現(xiàn)金補(bǔ)償可以看作是安置的特殊形式，所以，在損失可以充分估價的條件下，傳統(tǒng)補(bǔ)償框架下安置與補(bǔ)償是等價的，也是與損失等價的。

傳統(tǒng)補(bǔ)償框架下安置與補(bǔ)償?shù)葍r，是因?yàn)檠a(bǔ)償?shù)闹黧w是工程業(yè)主，工程業(yè)主有補(bǔ)償移民損失的義務(wù)，該框架也隱含了這樣一個邏輯:不應(yīng)該超出損失的范圍進(jìn)行補(bǔ)償。該框架實(shí)際是工程成本收益分析的一個部分，因此移民問題成為工程問題的一個部分。但是，僅僅通過對損失進(jìn)行補(bǔ)償能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)(我國的政策表述為逐步能致富)?這本身就需要在具體工程項(xiàng)目的移民規(guī)劃與實(shí)施中認(rèn)真對待。

以我國水庫移民中對農(nóng)業(yè)安置的土地補(bǔ)償為例，一般是按照一個地區(qū)(主要是一個鄉(xiāng)或一個村的范圍內(nèi))人均耕地占有量來給予補(bǔ)償，我國2006年修訂的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》明確規(guī)定:農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。但這樣的補(bǔ)償完成之后，如果完全依賴于糧食種植，大多數(shù)移民很難實(shí)現(xiàn)致富的目標(biāo)。因此，面對水庫移民補(bǔ)償安置的問題，我們實(shí)際上應(yīng)該認(rèn)真反省的是:即使實(shí)現(xiàn)了充分的補(bǔ)償，仍然可能不能實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展的目標(biāo)。

理論上需要把移民發(fā)展與移民損失補(bǔ)償作為兩個既關(guān)聯(lián)又獨(dú)立的問題對待，并以發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)審視補(bǔ)償問題，在承認(rèn)補(bǔ)償未必能夠支撐發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)上，通過評估，對僅僅補(bǔ)償不足以支撐發(fā)展的那部分移民，則應(yīng)該在安置中超越損失補(bǔ)償做出更多的足以推動發(fā)展的安排。此時，補(bǔ)償是安置的一部分，如圖3所示(圖中虛箭頭表示存在不確定性)，其他安置的投入來源，圖中用問號(?)表示(本文第四部分有簡要討論)。

圖3 補(bǔ)償是安置的一部分的邏輯框架

圖3和圖2有如下區(qū)別:一是移民發(fā)展的投入不同，圖3要多于圖2。第二，更主要的是，圖2如果要實(shí)現(xiàn)移民的發(fā)展，需要在安置及移民恢復(fù)發(fā)展中進(jìn)行新的調(diào)整，特別是需要不斷進(jìn)行政策突破(如本文第一部分中的案例所示);而圖3則在進(jìn)行移民安置規(guī)劃時自覺以發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為安置目標(biāo)，相較以原樣恢復(fù)目標(biāo)，需要政策突破并以該種突破為移民規(guī)劃的前提。第三，圖3實(shí)際上才是真正以移民發(fā)展為目標(biāo)的，因?yàn)槿绻麅H僅補(bǔ)償不能實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)，則應(yīng)額外補(bǔ)償;圖2實(shí)際上是以損失補(bǔ)償為目標(biāo)，發(fā)展問題在后期(搬遷后)考慮。第四，圖2中安置與補(bǔ)償是等價的(現(xiàn)金補(bǔ)償是特殊安置活動)，所以在概念上補(bǔ)償與安置實(shí)際上是同義語，從價值角度看，如果考慮損失計量的困難，如無形損失往往因無法計算而未作補(bǔ)償，那么安置等于補(bǔ)償，安置小于或等于損失;而圖三則把補(bǔ)償視作安置的一部分，以能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)為基準(zhǔn)，從價值上看，全部安置大于或等于補(bǔ)償。第五，由于圖2是在移民后期考慮發(fā)展問題，因此原先的補(bǔ)償(如土地補(bǔ)償、門面房補(bǔ)償?shù)?可能是低效的，而調(diào)整可能造成原先移民投入的無效;實(shí)踐中出現(xiàn)的二次移民是調(diào)整的典型形式，原先移民的房屋投入，成為無效或低效投入。而如果在移民規(guī)劃階段就考慮移民發(fā)展問題，這樣的調(diào)整會少得多，因此移民投資的效率會高得多。第六，從投入上看，圖2中移民是工程的一部分，而圖3中，移民既是工程的一部分，但又是一個目標(biāo)明確的獨(dú)立的發(fā)展項(xiàng)目，移民和工程是交叉的。關(guān)于第六點(diǎn)，我們下面專門用一個小節(jié)來進(jìn)行分析。

四、從移民投入上看，移民是與工程交叉的獨(dú)立發(fā)展項(xiàng)目

我國的開發(fā)性移民政策在實(shí)質(zhì)上就是把移民作為一次發(fā)展的機(jī)會，開發(fā)性移民概念也因此成為學(xué)術(shù)界的共識［10］。開發(fā)性移民實(shí)際上也是世界銀行、世界大壩委員會、亞洲開發(fā)銀行等國際組織的政策要求，如世界銀行2001年頒布的操作手冊(op4.12)中規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)把移民活動作為可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃來進(jìn)行設(shè)計與實(shí)施”①。世界銀行專家Cernea也認(rèn)為，單獨(dú)依靠補(bǔ)償是不能實(shí)現(xiàn)恢復(fù)和改善移民生計的目標(biāo)［11］。

在移民理論研究與實(shí)踐活動中，之所以認(rèn)為移民應(yīng)是獨(dú)立于工程的問題，人們多是出于對移民問題本身所面臨的復(fù)雜問題而得出的結(jié)論，由于移民涉及復(fù)雜的環(huán)境、資源、工程、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、心理等因素，因而不能以工程視之。因此，既然移民補(bǔ)償可能不能實(shí)現(xiàn)移民發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)該把移民視作與工程交叉的獨(dú)立發(fā)展項(xiàng)目，就不僅只是從移民活動的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與影響因素方面作區(qū)分，而應(yīng)該在移民投入上就把移民與工程區(qū)別開，即不把移民補(bǔ)償視作移民投入的唯一來源渠道。

在移民投入上，圍繞損失補(bǔ)償，移民投入不足的理由主要有市場不完善、移民不能與工程業(yè)主進(jìn)行平等的討價還價以及無形損失未能進(jìn)行充分估價與補(bǔ)償?shù)龋溥壿嬯P(guān)系是不可能進(jìn)行完全的損失計量，而不是應(yīng)該超出移民損失進(jìn)行額外補(bǔ)償，即不認(rèn)可移民發(fā)展所需的投入大于損失補(bǔ)償時應(yīng)該增加移民投入的邏輯關(guān)系。

從財產(chǎn)關(guān)系上看，由于業(yè)主有盡量少補(bǔ)償?shù)膬?nèi)在動力，因此超出損失的補(bǔ)償很可能是工程業(yè)主不能接受的，因此需要確定額外補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)。目前在理論上予以闡釋的是利益相關(guān)者理論。由于移民是工程項(xiàng)目的利益相關(guān)者，而且移民承擔(dān)了損失，因此雖然工程的受益者在利益上得到增進(jìn)，而移民則承擔(dān)了損失及發(fā)展的風(fēng)險，雖然損失可能通過完全補(bǔ)償彌補(bǔ)，但這種補(bǔ)償僅僅屬于原來狀態(tài)的恢復(fù)，實(shí)際上移民并沒有從工程項(xiàng)目中受益，利益上并無增進(jìn)［12］。利益相關(guān)者的理論解釋不僅要求額外的補(bǔ)償，而且把額外補(bǔ)償視作應(yīng)納入工程利益分配的格局之中，從而把這部分額外補(bǔ)償工程化(計入特定工程項(xiàng)目)。目前我國關(guān)于移民補(bǔ)償?shù)拈L效機(jī)制設(shè)計中，分享水電項(xiàng)目發(fā)電收益的方案即源于此。而該思路雖然認(rèn)可超出損失的額外補(bǔ)償部分，但仍然努力將移民價值轉(zhuǎn)化為工程價值的一部分。而長效機(jī)制設(shè)計中也可能產(chǎn)生通過減少實(shí)物損失補(bǔ)償來替代工程利益分享的思路，這種替代思路實(shí)際上未能充分認(rèn)同額外補(bǔ)償。

如果工程的直接經(jīng)濟(jì)效益比較大，如水利發(fā)電工程，4分享工程業(yè)主收益的內(nèi)在基礎(chǔ)，而以防洪、供水、航運(yùn)等社會效益為主的水利工程項(xiàng)目，由于直接經(jīng)濟(jì)效益占總效益的比重較低，因此限制了移民分享工程業(yè)主收益的額外補(bǔ)償工程化方式。既然對移民安置需要超出工程損失部分進(jìn)行額外補(bǔ)償，該額外補(bǔ)償部分可計入工程也可不計入工程，如果利益相關(guān)者理論提供了計入工程部分的理論依據(jù)，那么在工程之外的移民投入其理論依據(jù)何在?

從我國后期扶持的資金來源上看，2006年《國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》規(guī)定，水庫移民后期扶持的資金由國家統(tǒng)一籌措，具體來源包括電價提價收入、提價形成的增值稅增收等，經(jīng)營性水庫也應(yīng)承擔(dān)該項(xiàng)資金籌措任務(wù)等。因此，該項(xiàng)支出雖然與水電項(xiàng)目有一定聯(lián)系，因此部分資金籌措也計入了特定水電項(xiàng)目，但仍然有一部分后扶資金的來源在具體工程之外。因此可以從工程價值、移民價值、移民補(bǔ)償價值三部分作圖4與圖5的對比說明。

圖4 從投入角度看，移民是工程的一部分

圖5 從投入角度看，移民是與工程交叉的獨(dú)立發(fā)展項(xiàng)目

圖4與圖5中A、B、C三部分分別反映工程投入(工程價值)、移民投入(移民價值)、移民損失補(bǔ)償(淹沒損失價值)，圖4中B部分大于C，多出的部分可視作移民額外分享工程收益的那部分，因此A包含B，B包含C，移民投入完全工程化;圖5中A、C完全與圖4一樣，差別在于B，不僅比圖四的B部分價值大，而且該部分只是部分工程化，還有一部分投入實(shí)際來源于工程之外，因此該圖中B與A是交叉關(guān)系。

本文對額外部分補(bǔ)償?shù)慕忉屌c利益相關(guān)者理論的解釋不同，本文是以移民致富目標(biāo)作為移民合約的內(nèi)在要素，因此對于淹沒損失補(bǔ)償不能滿足移民發(fā)展所需時應(yīng)該通過其他方式增加移民投入，以滿足移民發(fā)展的實(shí)際所需。因此并不以額外補(bǔ)償部分一定來源于工程價值為前提。

從移民實(shí)踐看，由于水利水電項(xiàng)目具有社會效益，因此發(fā)電收入只是其價值的一部分，另外，即使假定一個電站項(xiàng)目的發(fā)電收入即其價值全部，這樣的水電站也會由于為社會增加稅收而具有宏觀經(jīng)濟(jì)效益，這也是該項(xiàng)目包含社會效益在內(nèi)的全部價值的組成部分。如果這樣來理解具體水電項(xiàng)目的工程價值，圖4與圖5中的A被理解為從業(yè)主角度計量的工程價值(直接經(jīng)濟(jì)效益)則更恰當(dāng)，而不能理解為工程的全部效益;因?yàn)槿绻麑⒐こ痰母鞣N社會效益都計入工程價值(即進(jìn)行工程項(xiàng)目的國民經(jīng)濟(jì)評價、社會評價)，移民價值最多可能等于工程全部價值，因此移民價值小于或等于工程全部價值，二者不可能存在交叉關(guān)系。

由于項(xiàng)目業(yè)主承擔(dān)移民損失補(bǔ)償，因此這里對A部分僅考慮業(yè)主效益，是恰當(dāng)?shù)摹Ｒ虼藞D五從投入角度把移民視作與工程價值(業(yè)主效益)交叉是成立的，也能更好地幫助我們拓展移民投入的渠道。

五、移民發(fā)展預(yù)期的改變

把移民作為獨(dú)立發(fā)展項(xiàng)目，以及在規(guī)劃中就對額外補(bǔ)償進(jìn)行考慮，會對移民動態(tài)發(fā)展過程產(chǎn)生影響，這種改變可能對現(xiàn)有的移民預(yù)期產(chǎn)生重大影響。

我國水庫移民在時間上一般分為三個階段，即搬遷、恢復(fù)、發(fā)展，不同階段有不同的目標(biāo)，如搬遷階段目標(biāo)為“搬得出”，恢復(fù)階段為“穩(wěn)得住”，發(fā)展階段為“逐步能致富”(關(guān)于恢復(fù)與發(fā)展階段的具體目標(biāo)表述存在差異)。由于不同階段的目標(biāo)差異，導(dǎo)致三個階段的活動對最終的發(fā)展目標(biāo)的作用存在矛盾與分歧，本文第一部分的案例中移民之所以通過信訪要求額外政策安排，實(shí)際上是搬遷、恢復(fù)階段過后未能最終實(shí)現(xiàn)發(fā)展甚至連恢復(fù)都未實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，是移民未實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)甚至恢復(fù)目標(biāo)時的正當(dāng)要求。

我國對水庫移民動態(tài)發(fā)展過程的研究，一般以施國慶教授描述的動態(tài)變化過程為依據(jù)，但施國慶教授的原圖先驗(yàn)地設(shè)定水庫移民搬遷前的生活水平比非移民生活水平低［13］，實(shí)際上并不符合多數(shù)水庫移民的實(shí)際，由于水庫淹沒耕地海拔低、自然條件較好、比較肥沃，因此移民搬遷前的平均生活水平往往會高于當(dāng)?shù)胤且泼衿骄钏健Ｒ虼吮疚膶?dāng)?shù)胤且泼竦纳钏角€(L0)刪除，僅從移民發(fā)展角度來理解移民過程，因此有圖6(據(jù)施國慶修正［13］)。

圖6 傳統(tǒng)水庫移民系統(tǒng)動態(tài)發(fā)展過程示意圖

圖6中從A到D，實(shí)際上存在著移民發(fā)展的斷層，而如果把重大水利水電項(xiàng)目搬遷前對淹沒區(qū)域的控制發(fā)展考慮在內(nèi)，那么發(fā)展斷層實(shí)際上在搬遷之前就已經(jīng)發(fā)生。針對發(fā)展斷層問題，一般把斷層視作移民無法避免的客觀現(xiàn)象，只是在最近，在實(shí)踐中出現(xiàn)了先移民后(工程)建設(shè)的積極探索②，因此也對發(fā)展斷層避免問題有了更多思考［14］。

因此，從規(guī)劃角度看，只有把補(bǔ)償視作安置的一個部分，直接以發(fā)展作為移民規(guī)劃的具體的目標(biāo)，并在投入上充分保證，才可能避免發(fā)展斷層并實(shí)現(xiàn)移民的真正發(fā)展(見圖7)。

圖7 無發(fā)展斷層之水庫移民系統(tǒng)動態(tài)發(fā)展過程示意圖

圖7中由于通過先移民后建設(shè)而避免了發(fā)展斷層。由于以發(fā)展為目標(biāo)，如果僅僅補(bǔ)償及通過工程收益分享仍然不能實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)則需要在工程以外進(jìn)行相應(yīng)投入，由于明確移民投入以能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展為要素而非工程損失為基礎(chǔ)，雖然工程損失補(bǔ)償仍然是其重要組成部分，但通過額外補(bǔ)償增加了移民投入，也從一開始就提高了規(guī)劃的發(fā)展針對性，同時也避免了搬遷后安置調(diào)整的移民投資低效率。

移民安置的調(diào)整不僅會帶來原移民投資的低效率，還會產(chǎn)生大量的社會成本，如移民信訪成本、群體性事件產(chǎn)生的社會損失等，從經(jīng)濟(jì)學(xué)看，這些也是移民安置調(diào)整的交易成本，是移民與移民責(zé)任主體對剩余控制權(quán)的爭奪成本。

因此，本文實(shí)際上是以發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ)，先把現(xiàn)有水庫移民的補(bǔ)償安置視作一個不完全契約，以發(fā)展目標(biāo)取代損失補(bǔ)償目標(biāo)，并將發(fā)展目標(biāo)內(nèi)置于移民規(guī)劃之中，從而提高移民規(guī)劃安排的契約完全程度，以避免移民安置過多調(diào)整所帶來的移民投入的低效率及社會成本。

六、結(jié)語

本文從實(shí)踐中出現(xiàn)的由于移民發(fā)展目標(biāo)(致富)未實(shí)現(xiàn)所產(chǎn)生的大量信訪案例出發(fā)，討論了兩種對待這類事件的不同思路及其理論依據(jù)，一種把移民補(bǔ)償安置關(guān)系解讀為完全契約，因此案例中問題的解決不屬于移民補(bǔ)償安置活動;一種是把移民補(bǔ)償安置關(guān)系解讀為不完全契約，只有發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)才能視作移民合約的真正完成，因此需要在規(guī)劃階段就認(rèn)真考慮發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)問題，并以此為基礎(chǔ)，探討了超出工程損失補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者理論以外的理論解釋，以及根據(jù)實(shí)踐中先移民后建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，探討了通過移民規(guī)劃改變移民預(yù)期，避免傳統(tǒng)水庫移民發(fā)展斷層的問題。應(yīng)該說明的是，由于篇幅等原因，本文主要試圖提供一個以水庫移民為主要對象的移民研究框架，并且這一框架更多是綱領(lǐng)性的，在學(xué)術(shù)淵源的梳理上比較簡單。另外，以發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為移民規(guī)劃的具體目標(biāo)，也會產(chǎn)生如何界定發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)的問題，例如是以每一移民戶都實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，還是以平均水平(如收入等)判斷?或者以多數(shù)(又存在“多數(shù)”的具體比例為多少的問題)移民家庭實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)作為判斷標(biāo)準(zhǔn)?這些問題本文并未討論。所以，本文探討的框架又是一個需要繼續(xù)完善的研究框架。

注 釋:

① 參見 World Bank Involuntary Resettlement Policy，OP/BP 4.12(2001).The world bank.Involuntary Resettlement Sourcebook，Washington，2004:371。

② 參見向偉益、黃宇《水利水電工程先移民后建設(shè)研究——以四川省水利水電開發(fā)利用為例》以及伏四明《怒江水電移民安置政策和移民先行工作的探索和實(shí)踐》，均為2010第一屆全國水利水電移民工程學(xué)術(shù)研討會交流論文。

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