關于完善我國國有企業法人治理結構的幾點建議

鄭然涵

【摘 要】黨的“十八大”對于深化國有企業改革作出了深入的闡述，受到廣泛關注。完善的法人治理結構是深化國有企業改革的核心內容。本文從分析現狀入手，并對新形勢下如何進一步完善國有企業法人治理結構提出建議。

【關鍵詞】國有企業；法人治理；股東大會；董事會

公司法人治理結構是指依照《公司法》所建立的權力機構、執行機構與監督機構三權分立并且相互制約的公司內部管理體制。事實上主要是指公司股東、董事、監事及經理層之間的關系，其本質是通過公司組織機構之間權力的分配與制衡所做出的一種制度安排，以實現公司和股東的最大利益。法人治理結構是現代企業制度的核心內容，對于深化國有企業改革有著重要意義。

一、當前我國國有企業法人治理結構存在的問題

我國國有企業改革始于1978年，經過三十多年的改革發展，我國國有企業雖然有了很大的發展變化，尤其是《公司法》的頒布實施，促進了國企治理結構的改善。但是，按照現代企業制度關于公司治理結構的框架、原則及要求，我國國有及國有控股企業的公司治理結構仍存在著許多問題。（1）股權結構單一，“內部人控制”現象嚴重。目前我國大部分國有企業股東結構單一，國有股仍然處于絕對控股地位，導致股東大會、董事會形式化，企業“內部人控制”現象嚴重。大多數小股東因為持股比例小，不重視法律賦予的權力，基本上不會在股東大會行使其相應權利，只關心分紅及其投入資本的保值增值，無暇顧及國有企業的治理。股東大會實際上成為國有股股東會議或國有股控制下的股東擴大會議，沒有發揮對董事會的約束作用。董事由政府或者授權經營機構選派，董事會沒有起到真正獨立決策的作用。股權過于集中造成企業重大問題研究及決策往往流于形式，從而使企業被內部人控制。也會造成企業信息披露不規范，過度投資或消費等，影響國有資產運作效率以及中小股東權益保障。（2）國資委角色存在沖突，政企難以真正分開。《中華人民共和國企業國有資產法》明確規定國資委履行出資人職責，代表政府對國家出資企業依法享有資產收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，即“管人、管事、管預算”。同時也規定履行出資人職責的機構應當監督企業實現國有資產保值增值、防止國有資產流失，但不得干預企業經營活動。這就從制度層面為國資委確立了市場主體與監管主體的雙重身份，造成角色沖突。近幾年國資委的管理正在不斷強化，越管越緊，越管越細。從企業發展的戰略方向、國有資產的出售與重組到企業人事，無不涉及。一些企業對于國資委的具體管理頗有怨言，認為國資委管得太細，對企業的日常經營多多少少起到干預，這和國有企業改革的初衷是矛盾的。（3）用人機制不健全，影響經營決策的科學性。在我國現階段的國有企業中，《公司法》規定的董事、經理人員選舉、聘任法定程序實際上只是一種形式。事實上，董事、經理是由政府組織部門或國有資產管理部門選派，并非來源于市場競爭。選任的董事和經理們帶有主觀因素，而且有些董事并不“懂事”，從而影響企業經營決策的科學性。由于董事會過半數的董事以及經理都接受政府組織部門或國有資產管理機構的考核，因此他們的決策并非對全體股東負責，也不受全體股東的監督，從而損害了中小股東的權益。（4）監事會有名無實，不能真正發揮監督作用。雖然《公司法》賦予監事會監督和召開臨時股東大會等權力，但當國有股占絕對優勢時，監事的人選往往是由國有股東控制的，來源不規范，對企業的生產經營和財務管理流程不熟悉，不能對企業實施有效的監督。《公司法》規定了監事會的職責主要是監督，但是卻沒有明確監督責任，沒有專門針對監督不力者的處罰規章，使監督者本身缺乏約束，容易造成監督缺位。監事會的職權有限，董事會、監事會、經理層之間缺乏相互制衡的關系，監事會獨立性不強，不足以對董事、經理層形成有效監督。

二、完善法人治理結構的建議

（1）實現股權多元化。多元化的股權結構是建立和完善公司法人治理結構的重要前提，國有企業應在充分利用國內外資本市場的基礎上，逐步實現股權多元化。具體來說，可通過股權轉讓引進外資和民間資本以及多種經濟成分的投資主體，從而使國有資本與所有者到位的其他資本密切的聯系在一起，有利于強化國有資本經營者的運營能力和動力。同時，應大力提倡和推進國有企業與非國有企業之間相互持股，實現股權多元化、分散化和法人化，進而使國有企業具備較強的監控能力和較高的監控效率。值得注意的是，在股權多元化過程中，要謹防一些企業以股權多元化改革為名，行掠奪國家財富之實的行為。（2）重新定位國資委角色。首先，國有企業改革的初衷就是要實現“政企分開”，因此國資委不宜作為出資人直接參與企業的重大決策。建議由政府授權的國有企業集團或者國有獨資公司來擔任出資人角色，并從市場中聘任專業人士參與企業的經營決策。這種形式是由已有的國有企業發展而來，實踐證明，這是落實國家出資人代表的成功做法。另外，地方政府也可以通過組建國有資產經營公司來實現出資人的角色。其次，國資委對于國有資產的監督要遵循法人治理的模式，建議要求備案或參與制訂公司章程及股東大會、董事會、監事會議事規則等基本規章，從而通過約束股東大會、董事會、經理層的權限及議事程序來實現監督，對于企業具體的日常經營不宜管得過細。（3）推行獨立董事制度。董事會有效性的核心思想便是獨立性和科學性，獨立于股東大會和管理層，獨立自主進行科學管理和決策。建立獨立董事制度，對于改變我國國有企業特別是上市公司中“國有股一枝獨大”、“內部人控制”的現狀有著積極的現實意義。目前在未上市國有企業中并沒有要求建立獨立董事制度，建議參照上市公司要求聘任獨立董事，人數至少達到三分之一，另外建議要求聘任會計、法律等專業人士1～2名。通過董事會的獨立性和科學性，可以確保董事會有效地行使其使命和職責，并在相當程度上促使管理層對股東負責，以保證治理的公平和效率。（4）強化對經理人員監督機制。一是經理人接受董事會的委托代理，在對企業日常生產經營管理活動行使自主權時，要在董事會的授權和監督下進行。二是要建立和完善國有企業內部的各項規章制度，對經理人的責任、權利作出明確的規定。三是要采取董事會與總經理相分離的方法，健全董事會領導下的總經理負責制。四是實行經理人員的市場競爭選聘機制，增加其競爭壓力。此外，要將國有公司的內部監督機制和公眾監督結合起來，可形成對國有公司及經理人員進行有效監督的多層次化和公開化的社會基礎。（5）建立外派監事會監督模式。外派監事會以“局外人”的身份獨立發揮作用，做到和企業之間沒有任何利益關系，確保了監督工作的公平和公正。重要的是，外派監事會制度要把對企業的財務核查與會計師事務所的審計相結合。加強對國有企業監事會工作的業務指導，充分參考和利用會計師事務所的審計結果，有重點、有針對性地開展審查，從而完善內部控制體系，增強風險管控能力，提升科學管理水平，促進企業有序發展。外派監事會在監督檢查過程中還可與紀檢、監察監督相結合，將監事會監督與企業國有資產的管理、運營緊密結合，形成監督合力，規范法人治理結構。值得關注的是，監事會監督還需要保證到位不越位，不能沒有限制地行使監督權，隨意干預企業的正常經營活動。

參 考 文 獻

[1]楊惠.國有企業法人治理結構研究[J].法制與社會.2010（11）

[2]耿寶民.基于國有企業法人治理結構的政府規制對策研究[J].中國集體經濟.2011（27）