歐盟對中國產品實施的貿易限制措施與應對策略探討

■ 姚 玲 商務部國際貿易經濟合作研究院

歐盟標榜“自由貿易”，也是現行國際貿易規則的主要制定者之一。但事實表明，歐盟并非遵守國際貿易規則的“模范生”，相反其在貿易政策及實踐方面的不少做法屢屢遭遇其他貿易伙伴的詬病。如在最近10年世界貿易組織舉行的5次對歐盟貿易政策審議中，其他成員經濟體對其提出了六方面抱怨，主要包括對發展中經濟體濫用貿易救濟的問題、扭曲國際競爭的市場準入障礙問題、對農業的過度保護問題、關稅結構復雜的問題及統一市場內部不同成員國之間市場規則不一致問題。

本文通過分析中國加入世貿組織以來遭遇歐盟貿易限制的有關情況及其原因，結合本人通過世貿組織爭端解決機制等法律手段解決對歐貿易爭端案例的研究，探討積極應對日益頻繁的歐盟對華貿易保護措施的有效對策。

一、歐盟對中國產品實施貿易保護措施情況

歐盟是世貿組織中發起貿易救濟調查最多的經濟體之一，其發起反傾銷調查數量居第三位，發起反補貼調查數量居第二位。據世界貿易組織統計，2002-2011年，歐盟共發起反傾銷調查191起，僅次于印度（404起）和美國（200起）；發起反補貼調查23起，僅次于美國（56）；而其在保障措施的運用方面相對克制，2002-2011年間僅發起5起保障措施調查，在世界貿易組織統計的47個經濟體中排名第8。

與此同時，自加入世界貿易組織以來，中國已成為全球貿易保護主義的最大目標國和受害國，2002-2011年的10年間累計遭受全球貿易救濟調查2 640起，其中反傾銷調查588起、反補貼調查52起，占全球反傾銷和反補貼調查的年平均比重分別達到30%和44%，意味著全球1/3以上的反傾銷和反補貼措施都針對中國。同期歐盟共對華啟動貿易救濟調查77起，其中反傾銷調查71起，占92%，反補貼和保障措施調查分別為2起和4起。歐盟對華產品實施貿易救濟措施的主要情況是：

（一）反傾銷是歐盟運用合規性貿易壁壘保護其產業和市場的最主要工具

歐盟對中國產品的反傾銷調查最早可追溯到1979年，首例案件是對中國糖精產品的反傾銷調查。自加入世貿組織以來，隨著中國全球貿易地位的上升，以及中歐貿易往來緊密程度的加深，歐盟對中國產品的反傾銷進入新階段，中國不僅成為歐盟反傾銷立案最主要的對象國，而且對華反傾銷調查在歐盟全球反傾銷立案調查中所占的比重不斷上升。

從新發起調查數量看，自2006年以來，歐盟整體發起反傾銷的數量呈下降趨勢，但對中國發起反傾銷調查數量則顯著上升。2002-2011年，歐盟共對中國啟動71起反傾銷調查，年均7起，其中最高峰值出現在2006年，達到12起。對華反傾銷數量占歐盟整體反傾銷數量的比重從2002年的15%上升到2011年的47%，接近一半的歐盟反傾銷調查對象是中國產品，尤其是2007年歐盟對中國新發起的反傾銷調查數量占比曾高達67%。

從至今仍在生效的措施情況看，歐盟自2009年以來對全球實施的反傾銷措施數量逐步減少，但對中國產品的反傾銷措施數量則居高不下，其中絕大多數措施是征收反傾銷稅，一小部分為價格承諾。據世貿組織統計，截至2011年底，歐盟仍在生效的反傾銷終裁措施共有117項，涉及中國產品53起，占45%，居第一位。

而在反傾銷終裁措施中，歐盟通常對中國涉案產品課征高額關稅，例如2008年6月至2010年6月期間，其對原產于中國的鐵、非合金鋼焊管及一定制作或保藏的柑橘類水果兩項產品分別征收了90.6%和100.1%的高額反傾銷關稅。

（二）主要商品有五大類

根據世界貿易組織提供的數據，1995年以來，在全球遭受反傾銷的中國產品主要分布在賤金屬、化學工業產品、機械和電子產品、紡織品以及塑料產品領域。而分析歐盟的相關數據可以發現，上述5大類產品同樣是中國遭受歐盟反傾銷調查的主要商品。根據2011年歐盟反傾銷年度報告的數據，當年歐盟對中國新發起的8起反傾銷調查案件中，化學產品和賤金屬產品各有3起，而2010年遭遇歐盟反傾銷調查的中國化學產品和賤金屬產品也分別有3起和2起，這兩個行業成為歐債危機爆發以來歐盟對中國產品實施貿易救濟措施最頻繁的領域。

（三）反補貼和保障措施增多

歐債危機以來，反補貼成為歐盟對中國產品實施貿易限制的新手段。據世界貿易組織統計，2002-2011年的10年間，歐盟對來自邊界外的產品共發起23起反補貼調查，僅次于美國居第二位。歐盟反補貼措施針對的最主要對象是原產于印度的產品。截至2011年底，在歐盟仍然生效的10起反補貼措施中，涉及印度產品的占5起，居首位。但從目前趨勢看，歐盟對中國產品實施反補貼措施案件數量大有超過印度之勢。2010年4月，歐盟對原產于中國的銅版紙啟動反補貼調查，這是歐盟針對中國產品的首例反補貼調查，并且終裁裁定正式實施反補貼措施。此后，歐盟再度對原產于中國的無線數據卡發起反補貼調查，但最后由于歐盟起訴方與中國出口方達成合作協議而終止調查。值得關注的是，在2011年沉寂一年后，歐盟于2012年突然加大了對中國產品反補貼調查的頻率，1-11月，歐盟針對域外產品共發起6起反補貼調查，其中涉及中國產品的有3起，居第一位。

在保障措施領域，中國是歐盟針對的主要經濟體。自中國加入世貿組織以來，歐盟對華啟動保障措施調查4起，主要集中在2006年之前，涉及的產品分別是鋼鐵產品（2002年）、橘子罐頭（2003年）、冷凍草莓（2005年）以及2010年發起的無線數據卡保障措施調查（后被終止）。

二、歐盟頻繁對華實施貿易限制的主要原因

從全球角度看，國際貿易爭端通常受到以下因素的影響：

一是全球經濟環境。自烏拉圭回合協議生效以來，隨著全球性商品貿易開放程度的加深，世界貿易中的保護主義傾向總體減弱。特別是自2001年以來，全球每年新發起的反傾銷案件數量呈現下降趨勢，到2011年已降至1995年的水平。但另一方面，在1998-2001年的亞洲金融危機期間，以及2008-2009年的國際金融危機期間，全球范圍內新發起的反傾銷案件數量出現反彈，這說明貿易摩擦的增減與經濟發展周期有著一定的反向關系。而從中國和歐盟的情況看，金融危機和歐債危機進一步放大了雙邊貿易關系中的不平衡問題，中國對歐盟貿易享有較大順差。在危機影響下，歐盟國家普遍陷入經濟增長停滯、失業率攀升、需求萎縮的困境，其內部要求加強對產業和市場保護的壓力明顯上升。在此形勢下，作為歐盟最大進口來源的中國自然成為首當其沖的受害者。

二是貿易緊密程度。中歐互為重要的貿易伙伴。自2004年歐盟第一次東擴以來，中國逐漸成為歐盟最重要的貿易伙伴之一。至2011年，中國已成為歐盟第二大出口市場和最大的進口來源地；同時，歐盟是中國第一大貿易伙伴、第一大進口來源和第一大出口市場（2012年為美國超越，降至我第二大出口市場）。隨著中歐貿易聯系程度的不斷加深，雙方之間貿易摩擦增多符合常理。問題的關鍵在于，中國在成為歐盟貿易限制措施主要對象的同時，其對全球發起反傾銷調查的案件數量處于下降趨勢（見圖1），對除中國外其他經濟體發起的反傾銷調查案件數量也處于下降態勢，因而在導致歐盟對中國頻頻發起反傾銷手段的諸多原因中，貿易緊密程度是一個方面，而深層次原因則還與中歐產業競爭、歐盟對華貿易政策變化等有關。

三是產業競爭變化。改革開放30多年對外貿易的高速發展，極大地推動了中國工業化水平的提高。盡管當前在高端產業領域與美、歐、日等發達經濟體還存在差距，但中國200多種工業品的產量居世界第一，制造業出口在全球所占的比重也大幅領先其他國家。中歐之間的貿易爭端事實上反映了歐盟與中國在傳統制造業領域實力此消彼長的現狀。從反映產業競爭力狀況的貿易競爭力指數看，歐盟對中國頻繁發起反傾銷調查的5大產業屬于傳統的勞動密集型產業，雖為夕陽產業，但由于經濟發展階段的不同，這些產業在中國經濟中還扮演著重要角色。

圖1 2011年歐盟反傾銷措施實施國家(地區)分布占比（%）

表1 1995-2011年歐盟發起反傾銷和中國遭受反傾銷產品分布狀況

仔細分析5大產業中的相關產品可以發現，盡管中國整體上具備明顯的競爭優勢，但歐盟在植物纖維和其他化學品方面的產品所具備的優勢我國至今還無法撼動，其在機械產品、鋼鐵產品和塑料產品方面的競爭性也正在加強。從今后一個時期看，隨著中國產業的轉型升級，中歐間的產業競爭將更加激烈，并從傳統制造業領域延伸到先進制造業領域，雙邊貿易爭端的產品范圍將進一步擴大，摩擦劇烈程度將進一步加深。歐盟貿易委員德古特近期不斷強調，中歐貿易緊張局勢升級一方面是因為當前中歐經濟都處在調整過程中，另一方面也是因為中國企業實力不斷上升，其不僅在傳統制造業領域能夠生產與歐洲競爭的產品，而且一些具備技術含量的、高附加值的產業也在縮小同歐洲的差距。

四是貿易政策調整。從歐盟2010年底公布的新的5年貿易政策看，其對華貿易政策中的保守傾向抬頭，競爭和施壓的一面比以往更加突出。主要表現在：第一，呼吁修改歐盟貿易法規，聲稱若不能獲得中國對等開放，將把中國排除在歐盟政府采購市場之外。第二，推動機制改革，授權歐委會在未接到企業申訴的情況下也可對某一進口產品主動開展反傾銷和反補貼調查。第三，因中國加入世貿組織議定書中有關非市場經濟地位條款即將到期，歐盟在對華實施貿易救濟措施方面做出兩手安排：一方面于2010年對華啟動首例反補貼調查，預計今后對中國產品將更加頻繁地發起此類措施；另一方面修改其反傾銷基本法中有關市場經濟待遇的規則，將有關3個月內給予應訴企業市場經濟地位的判決延長到7-8個月內完成，以便為對華反傾銷調查創造便利的條件。總體而言，歐盟通過調整對華貿易政策，對中國產品實行更多貿易限制措施將成為其保護盟內產業利益的重要手段。

三、中國以法律手段應對歐盟貿易限制情況

加入世界貿易組織后，隨著對國際貿易規則理解的逐步加深，中國自2003年開始主動運用規則積極應對來自其他成員的不合理貿易限制，以維護自身利益。根據世界貿易組織統計，截至2012年底，中國雖然在世貿組織框架內累計遭到其他成員的29起訴訟，但也向世貿組織爭端解決機制主動提起11起訴訟，并作為第三方參與92項爭端的磋商。其中，在主動提起的11起訴訟中，3起的起訴對象為歐盟的不公平貿易措施，分別是歐盟對中國產緊固件反傾銷案、對中國產鞋產品反傾銷案和歐盟國家可再生能源政策案。從世界貿易組織爭端解決機制已終裁的兩個案件情況看，中方在中歐緊固件爭端中的大多數訴求得到了支持，但在鞋產品貿易爭端中，中方獲得了部分支持。

歐盟對中國產品實施貿易限制措施，具有代表性的案例有三個，分別是自行車反傾銷案、鞋產品反傾銷案和緊固件反傾銷案。自行車反傾銷案是歐盟對中國產品征收反傾銷稅時間最長的案件，迄今已達19年，而且2012年還啟動了反補貼調查，存在過度救濟的嫌疑。

鞋產品反傾銷案是中國企業通過司法程序挑戰歐盟不公平貿易救濟措施取得勝利的代表性案件。中國就該案提起的訴訟雖然在世貿組織裁決中獲得的支持相對有限，但中國企業運用歐盟內部司法程序向歐盟高等法院挑戰該貿易救濟調查的不公平、不合理，卻獲得了意想不到的勝利。在此案的判決中，歐盟高等法院不僅指出歐盟委員會沒有給予中國企業公平待遇，而且還裁定其向中國企業退還在實施反傾銷措施的6年間所征收的反傾銷稅款并承擔所有訴訟費用。

緊固件反傾銷案是中國針對歐盟訴訟在世貿組織獲得大多數支持的首個案例。案例情況如下：

中國是世界上最大的螺絲、螺母和螺栓等碳鋼緊固件生產國，歐盟是這些產品的主要市場。2007年11月9日，歐盟委員會依據國內產業申請，決定對中國產緊固件發起反傾銷調查，調查時間為14個月。2009年1月，歐盟決定對中國碳鋼緊固件產品征收26.5%至85%的反傾銷稅。2009年7月31日，中國將歐盟有關立法及反傾銷措施訴諸世貿組織爭端解決機制，此案成為中國在世貿組織起訴歐盟的第一案。2010年12月3日，世貿組織專家組發布裁決報告，支持中國在單獨稅率問題上的全部主張及緊固件反傾銷措施方面的部分主張。2011年3月25日，歐方提出上訴。3月30日，中方就未獲專家組支持的問題另行提出上訴。2011年7月15日，世界貿易組織爭端解決機制上訴機構作出最終判決：一是裁定《歐盟反傾銷基本條例》有關單獨稅率的規定違反WTO反傾銷協定，稱歐盟27國的反傾銷關稅計算法則違背貿易的公平性，因為它把中國作為一個單獨的出口商看待，而不是把企業作為單獨的貿易商看待。根據世貿組織反傾銷協定，反傾銷關稅的征收對象必須是某個企業，而不是某個國家。上訴機構同時認為，歐盟關于中國市場經濟地位的五條標準是無效的，因為其將中國作為一個非市場經濟體看待的做法帶有歧視性。二是上訴機構推翻專家組的部分裁決，支持中方的立場，裁定歐盟針對中國螺絲、螺母、螺栓等碳鋼緊固件實施的反傾銷措施在國內產業認定、正常價值和出口價格的公平比較等方面也違反了世貿組織規則。三是要求歐盟在14個月零2周的時間內執行上述判決和建議。為此，歐盟在2012年10月12日的截至日之前完成了對其《反傾銷條例》第9（5）條就有關單獨稅率規定的修正，同時就中國產緊固件企業的單獨稅率問題啟動復審。中國在世貿組織就中歐緊固件反傾銷爭端訴訟中取得勝利的意義還在于，歐盟存在撤銷對中國產緊固件的反傾銷措施或降低稅率的可能性，以及有可能重新復審其他52項仍在生效的反傾銷措施，當然這有賴于雙方之間的進一步磋商。

四、應對歐盟對華貿易限制措施的對策建議

第一，應清醒認識歐盟對華貿易限制的客觀形勢。基于前述導致歐盟對華貿易限制的諸多因素短期內難以發生根本改變，在政策取向從“自由貿易”向所謂“公平貿易”轉變的大背景下，中歐貿易摩擦頻發的局面在可以預見的較長時期內都將存在。這種摩擦的激化一方面可以表現為案件數量的增多和案件金額的上升，如2010年歐盟對中國無線數據卡發起的貿易救濟調查涉及金額高達40億美元，2012年歐盟對中國產太陽能電池發起的貿易救濟調查涉及金額超過200億美元，不斷刷新涉案金額記錄；另一方面也可表現為貿易限制措施的多樣化，尤其是在中國加入世貿組織議定書有關非市場經濟地位的條款即將到期失效的情況下，反補貼有可能成為歐盟對中國產品實施貿易保護的主要手段。對此，我們應該有清醒的認識。

第二，中歐應就易引發貿易摩擦的政策加強協調。一方面，中方應通過高層互訪和現有各層次雙邊經貿機制強化對歐盟有關貿易限制措施的交涉；另一方面也應看到，中歐貿易摩擦的本質雖在于雙方產業競爭性的加劇，但同時也與相關政策層面存在的問題有較大關系。如當前歐盟比較關注中國的政府采購市場開放、出口補貼和市場準入等問題，而中國則比較關注市場經濟地位、歐盟對華軍售及出口管制等問題。雙方需要在彼此關心的問題上加強協調，建立良好的溝通與互信，努力從政策層面消除引發貿易摩擦的誘因。

表2 1995-2011年全球主要國家反傾銷發起與遭受調查案件數量比較

第三，企業應有效利用國際貿易規則保護自身利益。近年來，除通過積極訴諸世貿組織爭端解決機制應對來自其他經濟體的不公平貿易限制外，中國在根據國內產業申請發起貿易救濟調查方面也取得了長足進展。根據世界貿易組織統計，1995年至 2011年底，中國共發起191起反傾銷調查，在其統計的全部46個經濟體中位列第8，其中加入世貿組織以后的10年間有161起。但是考慮中國進出口貿易規模，將歐盟對各經濟體發起調查案件數量與中國在國外遭受調查案件數量情況進行比較分析，可以發現，中國企業在利用國際貿易規則保護國內市場和自身利益方面還做得遠遠不夠。對此，中國政府、中介機構和企業還有很多工作可以做。

第四，加強產業合作以加強利益捆綁、化解摩擦。可通過引導相關行業“走出去”和“引進來”，積極推進雙方企業在貿易摩擦多發領域開展戰略合作，實現利益共享。例如2011年初，在雙方涉案企業達成合作及和解協議后，歐盟撤銷了對中國產無線數據卡的反傾銷、反補貼和保障措施調查，這對雙方都具有較強的參考作用。同時，歐盟雖實行統一的貿易政策，但因各成員國產業發展水平不同，訴求也各不相同。例如，包括上述5大產業在內的傳統制造業雖然在歐盟多數成員國已經沒落，但在西班牙、意大利、希臘和波蘭等西南歐和東歐國家經濟中仍占有一定比重，吸納了大量就業。歐債危機爆發后，上述國家經濟低迷、失業問題嚴重，國內要求實施貿易保護、限制外國產品進口的呼聲進一步增大。因而中歐在推進有關產業領域的合作中，需要考慮歐盟不同區域的發展水平，以增進合作的有效性。