淺析我國自然壟斷行業的消費者權益保護

申 暢 西南政法大學刑事偵查學院

一、自然壟斷行業的理論闡釋

1.自然壟斷行業的概念。一般認為，不是由人為的限制而是由技術因素或獨特的經濟原因而形成的壟斷或寡頭壟斷謂之自然壟斷。從法學的角度，自然壟斷是指由于市場的自然條件而產生的壟斷，經營這些部門如果進行競爭，則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。自然壟斷行業是指面對一定規模的市場需求，與兩家或更多的企業相比，某單個企業能夠以更低的成本供應市場的企業集體。

2.自然壟斷行業的現狀及特點。自1994年來，我國為深化自然壟斷產業改革，逐步對電信、電力、鐵路、民航、郵政等行業進行分拆重組和產權結構調整，然而打破自然壟斷，強化競爭機制的設想與產權結構和法人治理結構的嚴重滯后之間的矛盾導致中國自然壟斷行業的改革步履維艱。總體看來，目前我國自然壟斷行業呈現以下特點：

(1)帶有濃厚的行政壟斷色彩。自然壟斷行業雖然進行了分拆重組，但政企分離的狀況卻始終沒有得到改變。分拆重組的結果并沒有使更多的民營資本進入自然壟斷行業。國有企業和國有獨資公司，產權結構單一，國家資本一家獨大，并未沖根本上改變自然壟斷行業的產權結構。單一的產權關系，導致了政府主導的單邊治理結構，而這種帶有政府行政色彩的企業，使企業法人治理結構和企業的企業行為的行政色彩濃厚。與現代企業的管理理念和體制背道而馳。該類企業的主要領導人都是由政府直接任命，他們更多的是向政府負責，而非向企業負責，經營效益差，運營成本居高不下。

(2)商品服務質次價高。自然壟斷存在的基礎一般是稀缺的資源，相對于需求而言，該商品一般具有稀缺性。為了自身利潤，壟斷企業一般不會增加產量。與其他的開放市場相比，壟斷在一定程度上產量不足，缺乏效率。同時，商品和服務的價格居高不下，造成消費者剩余的減少和生產資源的浪費，社會福利的損失。目前，自然壟斷領域的價格大都由政府直接定價，通常采用成本價合理利潤來決定的原則。這種成本是特定企業的個別成本而不是合理的社會平均成本，以此作為定價的基礎，則自然壟斷企業失去了不斷降低成本、使其成本最小化的動力，可將成本輕易轉嫁給消費者或用戶，使企業缺乏降低成本的激勵機制，導致行業成本居高不下。服務價格高，服務質量差，消費者權益難以得到有效保護。

(3)行業內部弱競爭，外部弱制約。由于自然壟斷行業自生存在的濃厚行政色彩，存在著政企不分的現象，作為市場主體的政府和作為市場主體的自然壟斷企業實際自成一家，存在著“自監自管”的狀況，顯然這種監管是無力的。雖然自然壟斷行業內部已經進行了一系列的分拆，然而這種分拆更多的是一種區域性的分拆，這種分拆使得各個企業將各自的業務范圍縮小到各自的地獄，并未達到使各個企業在一個大的市場上競爭的目的，相反的，這種分拆甚至在一定程度上阻礙了相鄰區域間的小范圍競爭。因此，目前我國的自然壟斷行業實際上是處于內無競爭，外無制約的狀態。

二、自然壟斷行業消費者權益保護面臨的問題

由于自然壟斷存在的各種特征，使得自然壟斷行業比其他開放競爭行業更容易侵犯消費者的合法權益。首先，自然壟斷行業提供的商品和服務所基于的資源稀缺性決定了其具有不可替代性，消費者一旦拒絕了其商品和服務便無法尋找到可替代該類商品和服務的替代品。其次，我國屬于大陸法系國家，大陸法系在壟斷立法中對于自然壟斷一般采用“適用除外”原則，我國沿襲這一傳統，亦是將自然壟斷排除在了《反壟斷法》之外進行調整，而《消費者權益保護法》對自然壟斷行業的消費者權益保護亦未做出明確的規定，因而消費者在自然壟斷行業面前，往往處于弱勢地位。

1.消費者權利容易被侵犯。(1)消費者的知悉真情權和獲得知識權。目前，自然壟斷企業和消費者之間存在的最大問題就是信息不對稱，自然壟斷企業無疑是掌握信息優勢的一方，而消費者則處于相對弱勢方。自然壟斷行業，由于其行業所具有的特殊專業性，使得一般的消費者所具有的知識無法準確判斷商品或服務的價值，從而無法判斷自己所使用的商品或服務是否“物有所值”，進而在與自然壟斷行業的交易過程中處于不利地位。同時，出于對自身利益的考慮，壟斷行業為維持自己高額的利潤，也不會輕易將產品或服務的真實情況翔實地透露給消費者。壟斷行業不會主動給消費者武器，讓消費者用這件武器反過來攻擊自己。正如前不久發上在上海的“電費門”事，當消費者集體向電力企業提出關于電力計價問題時，電力部門給出的解釋無法說服消費者，也無法從根本上證明電力企業沒有侵犯消費者的合法權益。

(2)消費者的公平交易權和自主選擇權。可以說，消費者在自然壟斷行業面前，被侵犯最多的就是這兩項權利。前文已經說過，自然壟斷的核心在于“自然”，利用稀缺的資源進行的壟斷，單一的企業主體控制整個行業，對于普通消費者來說，這就意味著不選擇這它的商品和服務就無法獲得這種商品和服務。現實中，壟斷企業往往利用格式合同，從而濫用市場支配地位，強制消費者與之進行交易，搭售或者附加不合理交易條件，強迫消費者購買不需要的商品接收不需要的服務從中牟取暴利。我國水電供應就一直存在這樣的問題。水電供應中用到的水表和電表都是由自來水公司和電力公司統一安裝，且不論水表和電表里有沒有什么“貓膩”，僅從這一行為上來說，就嚴重的侵犯了消費者的自主選擇權。自主選擇權不存，就更不論公平交易權了。消費者在購買商品，接受服務時的被動性就決定了強制交易的性質，消費者必須接受自然壟斷經營者規定的條件，沒有議價的權利。

(3)消費者求償權。自然壟斷經營者不同于普通的市場經營者，在我國自然壟斷行業政企不分，企業行政化色彩依然濃厚的情況下，支撐著自然壟斷行業的使其背后強大的行政力量。普通消費者的權益作為一種私權利，很難與公權力抗衡。由于消費者對于自然能壟斷行業及其所提供的商品服務的相關知識了解的不充分以及自然壟斷企業對信息的封鎖，消費者在維權時所遭遇的阻力可想而知，獲得賠償更不容易。

2.消費者權利維護存在困難。(1)維權途徑雖多，但效果并不理想。我國《消費者權益保護法》第34條規定的維權途徑主要有協商和解、調解、申訴、仲裁和訴訟。然而，這些途徑在自然壟斷行業中的消費者維權上卻顯得很無力。例如協商和解這一途徑就是典型的民事糾紛解決途徑，自然壟斷的侵權案件中，消費者與經營者的力量相差大，處于不平等的地位，因而這一糾紛解決方法在該領域的作用有限。在實踐過程中，消費者往往是維權無門，相關部門久拖不決，對于消費者而言，仲裁起訴往往又沒有時間、精力應對，最終消費者無力應對，自認倒霉。

(2)消費者舉證難，維權成本高。上文提到了在消費過程中消費者和自然壟斷經營者之間信息嚴重不對稱的情況。在維權的過程中，這種問題就更加凸顯。消費者無從知曉壟斷行業專業的知識，獲得的途徑也極為有限。壟斷行業經營者在信息上占有優勢地位，消費者在舉證過程中對于證據等材料的收集可謂難上加難。“由于產品和服務是由生產者和經營者提供，相關的證據都掌握在生產者和經營者手中，消費者在取證時得不到有關單位和公民的支持，在證據的取得和掌握上都處于弱勢。”

(3)消費者權益訴訟機制薄弱。我國目前的消費訴訟制度構建也極不利于消費者維權。消費訴訟主要由消費者個人提起，而且沒有適用于消費者群體的訴訟程序，消費者協會的性質又不甚明朗，相關程序繁瑣冗長，從普通消費者的角度來講，根本不利于消費者利用法律的武器維護自己的合法權益。

3.消費者的監督權利難以實現。我國《反壟斷法》規定的反壟斷部門職權職責劃分不明確，消費者難以充分行使投訴權。我國《反壟斷法》第9條規定：“國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協調、指導反壟斷工作。”但事實上目前我國的反壟斷執法機構包括商務部、國家工商總局以及國家發改委。其中，商務部負責經營者集中的反壟斷審查；國家發改委管價格壟斷行為；國家工商總局負責壟斷協議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執法工作。但是各部門的職能之間存在交叉，難以很好的履行其職責。當消費者利益受到損害時，有可能產生各部門爭相處理或互相推諉的情況，最后的結果都不利于消費者利益的最終保護。

三、自然壟斷行業消費者權益保護的西方經驗

上世紀70年代以來，西方發達國家掀起了一場自然壟斷行業的反壟斷運動，這其中主要包括美國、英國、德國和日本。從西方發達國家的立法可以看出西方發達資本主義國家自然壟斷立法的兩大特點：

一是除了憲制高度的基準性規定外，在自然壟斷的立法體制上，采用專門立法與相關立法相結合的體例，確保公共產品基本調整的普適性與不同產品領域的專業性相結合。例如，美國于1890年頒布了《謝爾曼法》來統一規制壟斷行為后，又于1978年頒行了《1978天然氣政策法》等法律逐步開放能源和運輸市場，同時，美國法院也通過若干判例逐步促進電信業的開放，通過一般立法加行業特別立法的方式，不斷地調整著自然壟斷行業。同時，這些國家通過規定自然壟斷行業各種制度和原則的方法，建立起一套相對完善的自然壟斷立法規制體系。

二是自然壟斷行業的民營化提供較為宏觀、系統的制度安排。為了引入市場競爭機制，從根本上解決自然壟斷的相關問題，各國立法無不規定了有利于其他經營者進入自然壟斷市場的制度安排。例如，英國的“公民憲章運動”和“競求質量運動”；日本的“三公社”民營化運動[]逐步將國有資本從自然壟斷行業中抽離；美國的《地區開發法》和《農村發展法》，均從一定程度上打破了壟斷，增進和引導產業結構優化。

最后，行政和司法對于自然壟斷行業消費者的保護也起到了巨大的作用。行政方面，政府為自然壟斷行業改革轉變政策，如英國，政府由直接控制逐步轉化為簡介控制自然壟斷企業，進一步推進了政企分離，日本的“三公社”運動同樣是出于這個目的；廢除壟斷特征明顯的行業制度的同時構建和適用相關的消費者保護制度，如聽證制度。在司法領域，英美法系充分發揮法院的做用，例如美國電信業的改革，就是通過法院的大量重要判決逐步實現的。由于西方國家政體的特殊性，司法受行政的影響相對較小，對于與行政緊密聯系的自然壟斷行業消費者的保護，比我國更具優勢。

注釋:

①一種由少數賣方主導市場的狀態，是指同時包括壟斷因素和競爭因素而更加接近全壟斷的一種市場結構，其特點是少數商家壟斷某一行業市場。

②2011年2月，上海市民反映家中電費大幅上漲。全市有13%的居民電費大幅上漲，超過八成居民反映電費有翻倍現象。最為嚴重的電費較去年12月份連翻數倍，并有電費繳納憑證對比。供電部門就此事至目前仍未給出合理解釋。

③旨在構建民營化的自然壟斷行業，保護消費者的消費者利益。為此，英國頒布了一系列法律，如1986年《煤氣法》、1989年《自來水法》等等，建立了一批專門負責的機構，在一定程度上重新構建了自然壟斷行業秩序。

④上世紀80年代初，日本開始的公用企業改革中的重要里程碑。“三公社”改造及即對日本電信電報公社、日本專賣公社和日本國有鐵道的改造。為此，日本建立了《民營化法》，為“三公社”的民營化奠定了法律基礎。“三公社”運動最終使得日本自然壟斷行業的民營資本穩步增加。

⑤1961年《地區開發法》和1972年《農村發展法》，是美國運用財政手段促進地區公共產品建設的法律依據。促進了上個世紀六七十年代美國自然壟斷行業產業結構的額優化。

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