食品安全法律制度引入“連坐制”的必要性

陳小川 魯夢琪 賀 威 西南政法大學經濟法學院

“連坐制”自商鞅變法時建立以來，目的的是讓責任主體相互監督，相互檢舉，在一定程度上能夠打擊、預防違法行為。現今我國食品安全問題眾多，根本原因在于食品行業間甚至跨行業間展開了利益互動，他們之間相互勾結，沆瀣一氣，加大了食品監管機關的執法難度。食品安全法律制度中引入“連坐制”，讓食品企業相互監管，一旦某個環節出現問題，相關企業都要“連坐”，有助于食品企業在思想上真正重視和提高食品安全守法意識，提高食品企業的違法成本，在某種程度上對于食品安全事故的發生起到預防和遏制作用。

一、“連坐制”淺析

何謂“連坐”？連坐，是一項刑罰制度，指的是當事人本人并沒有實施犯罪行為，但因與犯罪行為實施者有某種特殊關系而被牽連入罪。“滅九族”就是最大的連坐株連罪，也是古代最殘酷的刑罰。“是故夫治之國，善以止奸為務，是何也？其法通乎人情，關乎治理也，則使相窺奈何？日：蓋里相坐而已，禁尚有連于已者，理不得不相窺，唯恐不得免、有奸心者不令得志，窺者多矣。如此，則慎已窺彼，發奸之密，告過者免罪受賞，失奸者必株連刑，如此則奸類發矣，奸不容細，私告任坐使然也。”這段闡釋將“人人自危，戶戶自保”彼此相互監督相互舉報的“連坐制”的震懾、預防犯罪的作用揭露無遺。

二、食品安全語境下的“連坐制”

食品安全“連坐制”是食品安全監管領域里的一種連帶責任追究制度，即指某一食品生產者違反食品安全法律法規規定，情節嚴重或存在重大食品安全隱患，或出現食品安全事故時，其它具有連帶責任法定義務關系或連帶關系的生產者一并承擔相應責任或連帶的制度。食品安全“連坐制”的實質就是把食品的生產者及銷售者組織起來，他們之間相互牽制相互監督，一旦食品某個環節出現問題，將采取“連坐”方式追究連帶責任，在如此嚴厲的懲罰措施下，沒有哪個企業敢弄虛作假。

美國、日本等世界上許多發達國家也將“連坐制”引入到食品安全領域中，用于解決食品安全問題。如山東青島水產品出口商向美國出口水產品，完全按照美國的要求，采用極其嚴格的HACCP認證，而且都認真嚴格執行，完全不存在國內市場盛行的買假證或不按標準執行的情況，因為美國實行食品安全“連坐制”，美國食品監管部門會不定期地對進口產品進行檢查，一旦發現問題產品，則該地區被列入不受信任地區名單，該地區所有企業生產的產品美國將不再進口。國外食品安全“連坐制”讓國內食品出口企業與當地政府食品監管部門迫于巨額損失而不敢輕易降低抽檢率，這也是造成出口食品質量比國內銷售的食品質量更高的“中國制造怪象”。

可見，在食品安全法律制度中引入“連坐制”，在加大了食品企業的違法成本降低食品監管部門的執法成本的同時，也提高了食品安全監管部門的執法自覺性。

三、食品安全“連坐制”的作用

南陽“毒韭菜”事件、“膨脹西瓜”事件、“綠色豬肉”事件等連續不斷的食品安全事故的發生，揭示了我國食品安全法律制度的不健全、不科學，亟待完善的問題。我國食品安全法律制度應當如何改進？改進的方向又在哪里？或許我們能在重慶市質量監督局在2011年12月推出的《重慶市食品質量技術監督局食品生產加工環節食品生產加工違法行為連坐制暫行規定》中找到答案。食品安全“連坐制”能夠有效解決消費者和政府機關在食品安全監督管理領域里的“信息不對稱”以及“力量不對稱”的兩大難題。我將從以下三個方面論述食品安全法律制度中引入“連坐制”的作用：

第一，全方位的監管平臺，食品企業成為新的食品安全監管主體。傳統的食品安全監管主體有政府機關部門、消費者以及社會媒體，而“連坐制”讓食品企業之間相互監督，為自己與他人的違法行為承擔連帶責任。食品企業加入到食品安全監管主體中去，完善了我國的食品監管模式，降低了食品安全問題的監管成本，節約了大量的人力物力。

首先，對于消費者而言，消費者本身就處于弱勢地位，由于信息的不對稱以及舉證難度大等原因，消費者參與食品安全監管的成本較高。消費者并不了解食品生產過程中的違法行為以及食品行業潛規則，無論是送檢還是起訴都需要很大的費用、時間，勢單力薄的消費者沒有足夠的精力與金錢來和食品企業作斗爭。在維權過程中的首要難題就是舉證的問題，我國并沒有規定食品安全侵權適用舉證責任倒置，任然遵循’誰主張誰舉證“原則，對于供自己食用的食品，消費者很難主動地保留相關證據材料以備日后起訴維權所需。就算維權成功，消費者獲得的損害賠償以及支付額的10倍懲罰性賠償基本上無法彌補消費者的損失及維權成本。因此，消費者參與食品安全監管的成本和收益不對稱。

其次，對于政府機關部門而言，我國政府機關部門對于食品安全采取“分段監管，多頭執法”的模式，容易造成監管的盲區，導致對有利可圖的各部門搶著管，對于沒有利益的大家都不管。政府監管部門對于食品安全的監管不可能觸及到食品生產的每個環節、各個角落，雖然各部門對于食品安全監管都有分工，但是都不可能做到面面俱到。另外，政府機關部門的監管也存在政府失靈的問題，在“鹿問題奶粉”曝光以后，政府機關部門采取了向采集原料奶的養牛場及乳制品生產企業派駐質監工作人人員，這種政府機關人員直接進入食品生產環節，將食品生產企業的信用與政府的公信力捆綁在了一起，如果出現執法不作為或其它腐敗現象，導致食品安全問題，除了損失食品生產企業的信用，政府機關部門的公信力與執行力也將再次遭到質疑。

然后，對于社會媒體而言，在我國，大多數食品安全問題都是通過社會媒體的曝光才為公眾所知曉，引起政府機關部門的重視，從而得到解決。但是社會媒體由于信息不對稱以及力量不對稱以及缺少法定的參與機制，有時處于利益的沖突，也會社會媒體對食品安全的監督也會遭受到地方政府的阻礙，讓社會媒體對食品安全問題的監管工作無法正常順利的進行。

最后，對于食品生產企業而言，因為他們都是業內人士，對于食品安全問題以及行業潛規則比誰都清楚，一旦某個環節出了問題，大家都會被連坐，那么他們之間就會相互監督相互舉報，食品安全監管工作中的力量不對稱及信息不對稱問題都會迎刃而解。食品安全“連坐制”可以調動食品生產企業加強內部管理，不斷對自己所生產的食品進行檢查，一旦生產的某一批次的食品出現嚴重食品安全問題，其它批次的食品也會被“連坐”。也可以調動食品企業監督食品企業，一旦某個環節出現食品安全問題，那么他們也會被“連坐”，他們必須為別人的不道德或違法行為承擔連帶責任，他們就會相互監督，相互舉報，主動披露“害群之馬”，然后由政府機關出面處罰，調動食品企業參與食品安全監管工作，主動維護食品行業的安全與秩序。畢竟，用熟人社會相互監督的效果比單純依靠政府監管的效果更好。

第二，明確法律責任，加大懲罰力度。懲罰措施是加大違法成本的有效途經之一，食品安全“連坐制”在明確違法食品企業的法律責任的同時，擴大了法律責任的承擔主體，加大了對食品安全違法行為的懲罰力度。當某一食品生產者違反法律規定，情節嚴重或存在重大安全隱患或出現食品安全事故時，其他具有連帶責任法定義務關系或連帶關系的生產者一并承擔相應責任，構成犯罪的，還要移送司法機關追究其刑事責任。法定義務關系包括主體連坐和產品、產業鏈連坐，連帶關系包括區域連坐與行業連坐。

1.主體連坐。當食品生產企業的分支機構發生食品安全問題時，具有法人資格的食品生產企業以及該企業的其他分支機構與該分支機構承擔連帶責任。采取責令限期改正，責令停產停業，吊銷生產許可證，行政處罰以及列入“黑名單”并公布于眾等懲罰措施實施主體連坐。

2.產品、產業鏈連坐。當某一批次的食品出現食品安全問題，則以同一批次原輔材料、食品添加劑生產的其他批次的食品及以該問題產品作為生產食品的原輔材料、食品添加劑的下游廠家生產的食品與該問題產品連坐，食品生產者承擔連帶責任；當某一批次原輔材料、食品添加劑出現食品安全問題，則使用該批次的原輔材料、食品添加劑生產食品的生產者也要承擔連帶責任。采取召回問題產品，責令限期改正，責令停產停業，吊銷生產許可證，行政處罰及列入“黑名單”并公布于眾等懲罰措施實施產品、產業鏈連坐。

3.區域、行業連坐。當同一區域或同一行業的某種食品出現帶有普遍性的食品安全問題時，連坐該區域或該行業內同種食品的生產者。采取掛牌整治并公告社會，組織集中整治或專項整治，組織專項執法檢查，實施增加頻次的抽樣檢驗，組織保持許可條件的執法檢查及行政處罰的懲罰措施實施區域、行業連坐。

食品安全“連坐制”是解決食品安全問題的殺手锏，在明確食品企業違法行為的法律責任時，也延伸到了對與食品違法企業具有法定義務關系以及連帶關系的其他食品企業的處罰。一旦某家食品企業出現重大安全事故，那么就會導致上下游企業、本地區所有同行企業以及整個行業的食品企業跟著“連坐”。食品安全“連坐制”加大了對對食品安全違法行為的懲罰力度，對于食品安全違法行為起到有效地預防與威懾作用，因為食品企業既不愿意因為自己的違法行為而承擔法律責任，也不愿意因為他人的違法行為承擔連帶責任。

第三，“黑名單”制度使食品安全監管信息更加透明。食品安全“連坐制”還要求食品安全監管部門將違法生產者列入“黑名單”，并向社會公布其食品安全狀況。此處的“黑名單”是指質監部門依職責向社會公布食品生產加工環節食品安全監督管理信息中，被列入嚴重違法食品生產者的名單。有人將食品安全“連坐制”看成一種執法態度，那是因為食品安全“連坐制”相比于既有的執法程序和規則，信息公開的作用更大，如果不向社會大眾公開，“連坐制”對于食品安全違法行為的威懾力也會大大減弱。“黑名單”制度是食品安全“連坐制”信息公開制度的組成部分，這種信息公開制度對于消費者、政府執法部門以及食品生產企業都有積極影響。

對于消費者而言，將執法信息公開，對于消費者行使知情權、參與權以及監督權有積極作用。信息公開能夠讓消費者監督政府機關部的執法狀況，能夠讓消費者了解常見食品安全問題以及問題產品信息，參與到食品安全監管工作中去。對于政府機關部門而言，將執法信息公開，能夠增強政府機關部門的執法意識，降低執法不力與執法不作為的可能性。一旦出現食品安全事故，出于對社會公眾的交待，政府機關部門不得不追查到底，解決食品安全問題，避免執法不嚴或不作為的現象，使政府機關部門的執法效力得到最優化。對于食品生產企業而言，將執法信息公開，有助于調動生產企業加強自律與信用管理的積極性，從源頭上降低食品安全事故發生的可能性，有助于食品安全誠信體系的建設。

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