新西蘭反腐敗的“制度籠子”

□許春華

在透明國際“全球清廉指數報告”上，新西蘭連續7年位居榜首

透明國際去年底公布了2012年全球清廉指數報告。新西蘭、丹麥、芬蘭排名并列第一。由此，新西蘭連續7年位居榜首。

透明行政，嚴管預算

新西蘭議會行政監察專員公署首席專員約翰·貝爾格雷佛在談到產生腐敗的根源時，概括了一個公式：C=M+(D－A)，即Corruption （腐敗）=Monopoly （壟斷）+［Discretion （暗箱操作）-Accountability(公眾參與)］。

這個國家也正是從“限制權力并確保權力的公開透明運行，同時，激發公眾的參與熱情，實施廣泛而嚴密的監督”出發，來遏制腐敗的。在體制機制上，主要著力于“制度籠子”的構建，達到“關進”權力的效果。

新西蘭從1980年代中后期開始的政府管理體制改革，把過去側重于循規蹈矩、上下分明的“公共行政”模式，轉變為側重于工作成效和自主管理的“公共管理”模式。政府部門設立首席執行官，執掌具體事務，并向部長負責。政府管理體制的革新，精簡了機構，強化了績效責任，且將政府相當一部分的職能轉移或下放給半官方或民間的機構。最終，形成了“小政府，大社會”的架構，中央和地方政府都是“小而精”的建制，只負責提供交通、住房、供水、供電等公共服務，且只扮演政策統籌和調控角色，不再涉足具體運作。管理體制的革新，使政府的管理范圍和權限都十分有限，從而避免了政府擁有壟斷性的權力。

即便對這有限的權力，新西蘭也通過健全的法律把它關進了“制度籠子”。1982年《政府信息法》規定，除涉及國家機密，政府所有事情都必須公開。尤其是，決策徹底公開透明。政府在制定、修訂法律，出臺某項政策或決定某項工程前，必須將有關草案、背景和相關情況向社會公布。

不僅政府的運作高度透明，嚴密監督政府的議會，也公開透明，它的所有正式會議都對公眾開放，議員發言通過廣播、電視等同步向全國播出。

預算制度也是關鍵的“制度籠子”之一。根據1989年《公共財政法》，議會的每筆撥款必須有明確的目的，并按部門向公眾提供公共產品和公共服務所需的費用計算，且以應收應付制為基礎加以核算。同時，議會撥款沒有預算外支出。更新資產，必須首先從本部門的資金中支出，不夠，才能申請議會增加撥款。議會如此嚴格地監督政府預算的執行，不僅使政府使用納稅人的錢完全透明，還能全面考核政府部門預算執行的目標及績效。

獨立監督，立體監督

新西蘭設有獨立的反腐敗機構，主要有議會行政監察專員公署、審計署和反重大欺詐局。1962年成立的議會行政監察專員公署，它的任何“動作”政府都無權干預，更不隨政府的更迭而更迭。行政監察專員每年都要多次到地方巡視，巡視前還通過媒體廣而告之，接受公眾投訴并進行調查。它也明確重點監督對象，即警察署、移民局、事務辦這樣的重要部門、重要崗位。辦案的客觀、公正性和良好的工作效率，使行政監察專員公署擁有相當的公信力。

新西蘭對媒體的輿論監督“呵護有加”。該國媒體自成體系，往往扮演反對黨的角色，與政府“對著干”。常有專職記者整天盯著政府，發現問題，就窮追不舍。因此，政府官員對輿論都非常在意，每天早上必先瀏覽當天報紙的頭版，因為頭版的內容基本是揭露問題的批評性報道，如果官員上了頭版，那就“情況不妙”，一般情況下就得乖乖申請辭職。

新西蘭還對民眾的監督制定了保護制度。民眾有權隨時舉報上至總理下至普通公務人員的違規違法行為，證據不足也可舉報，沒有誣陷罪之說。因此，民眾的舉報熱情十分高漲。

公務員腐敗成本高昂

新西蘭在公務員管理體制和隊伍建設上，同樣重視制度的作用，在隊伍建設上主要有《國家部門法》和《雇傭關系法》，在廉政建設上主要有《公務員行為準則》。

新西蘭設有獨立于政府的國家服務委員會，負責招聘公務人員，包括政府部門的首席執行官。國家服務委員會向社會公開招聘時，用人單位不得參與招聘。同時，由部門首席執行官負責管理本部門的所有人、財、物，代表政府與本部門的公務員簽訂雇傭合同，確定完成本部門任務和工作所適宜的組織機構和管理模式，由此，與部長形成權力制衡。

公務員在工作中若出現責任事故或考評不合格，一般都會辭職或遭解聘。

《公務員行為準則》強調“敬業、廉潔和政治中立”三大原則，把促進團結和與不正之風作斗爭列為公務員的道德規范。同時，設有“避免利益沖突或影響廉政”的條款。

在新西蘭，只要涉嫌利益沖突，下臺是“沒商量”的事。國會議長僅僅因停車被罰然后用國會的一紙信箋陳述原委，就被看作利用公權影響私事，最終辭職。

同時，新西蘭雖然實行高薪，但對官員的待遇享受，作出了嚴格規定。政府總理和部長中只有少數可以住在政府官邸，其余部長或住在私宅或住在由政府租用的公寓。總理因公出訪，多數情況下只能乘搭航空公司的飛機，隨行人員也被嚴格限制。政府各部基本沒有公務車輛，首席執行官及其副手也沒有專車，最多有一個作為職位待遇的免費車位。官員外出辦事或出差都得乘坐公共汽車或私車，車費隨后報銷。年薪，從總理到各部部長也都公開透明，若要加薪，須在媒體公布，以接受公眾對其收入的監督。

在新西蘭，對腐敗行為的處罰，常常是紀律、刑事和經濟處罰三管齊下，使當事官員有切膚之痛，且要痛入骨髓，悔恨終生。如果受到處罰，此人便失去養老金等政府福利，在社會上也被人瞧不起，更很少再有人雇用。腐敗成本高昂，官員一般不敢輕易以身試法。