淺談西部環(huán)境法律體系建設(shè)與完善

彭艷

（四川大學(xué) 建筑與環(huán)境學(xué)院，四川 成都 610065）

1 引言

國(guó)務(wù)院討論通過《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》，堅(jiān)持“十二五”時(shí)期把深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略放在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)先位置。而中國(guó)西部地區(qū)是我國(guó)區(qū)域發(fā)展的“短板”，同時(shí)因部分地域自然條件相對(duì)惡劣，也成為我國(guó)生態(tài)環(huán)境最脆弱的區(qū)域。因此，制定一套適合西部自然地域特征及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的法律體系，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)立法生態(tài)化，是深入實(shí)施西部大開發(fā)的必由之路。

2 西部地區(qū)環(huán)境法律體系建設(shè)的必要性和存在的問題

2.1 西部地區(qū)環(huán)境法律體系建設(shè)的必要性

2.1.1 環(huán)境的日益惡化，資源承載力明顯下降

西部地區(qū)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速發(fā)展的時(shí)期，但其資源環(huán)境承載力發(fā)展態(tài)勢(shì)卻與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成了較大的反差，如表1所示，2007年西部地區(qū)超載的省份已接近一半。若仍不采取有效的保護(hù)措施，將嚴(yán)重影響到西部地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展，造成不可挽回的生態(tài)和資源損失。環(huán)境法律體系可以通過法律途徑，強(qiáng)制規(guī)范資源的開發(fā)、利用，遏止不合理開采行為，減緩生存和發(fā)展的矛盾。

表1 2007年西部地區(qū)各省（區(qū)、市）資源環(huán)境承載力綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

2.1.2 完善的法律體系對(duì)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有重要的保障作用

法律的指引和強(qiáng)制作用，在西部地區(qū)生態(tài)建設(shè)過程中，可以調(diào)整人與自然的關(guān)系、協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾，是西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的各種制度得以實(shí)施的強(qiáng)制保證；法律的評(píng)價(jià)和教育作用，可以指導(dǎo)人們樹立正確的西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境理念，為西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)的各種制度得以實(shí)施提供良好的社會(huì)條件。

2.2 西部地區(qū)環(huán)境法律體系建設(shè)現(xiàn)狀不足之處

環(huán)境法律體系在立法過程中分為橫向體系和縱向體系。環(huán)境法體系的縱向體系為:憲法相關(guān)條款，環(huán)境保護(hù)法和其他法律中的環(huán)境與資源保護(hù)條款，環(huán)境與資源保護(hù)行政法規(guī)，環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)以及部門規(guī)章，環(huán)境保護(hù)地方政府規(guī)章；環(huán)境法體系的橫向結(jié)構(gòu)為:憲法，環(huán)境保護(hù)法，環(huán)境與資源保護(hù)單行法和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

區(qū)域性環(huán)境保護(hù)的立法不足主要體現(xiàn)為:縱向體系中環(huán)境與資源保護(hù)行政法規(guī)、環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)以及部門規(guī)章、環(huán)境保護(hù)地方政府規(guī)章量少質(zhì)低；橫向體系中環(huán)境與資源保護(hù)單行法雜亂且環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低；環(huán)境法違法成本低，實(shí)施力度不足；群眾環(huán)保意識(shí)薄弱。

環(huán)境具有自然和社會(huì)雙重屬性，完善西部環(huán)境法律，應(yīng)從自然和社會(huì)兩方面入手。

3 從自然的角度，完善西部法律體系

3.1 因地制宜

西部地區(qū)生態(tài)類型多樣，不論水平帶還是垂直帶，都有較大的差異。生態(tài)保障應(yīng)該遵從自然生態(tài)規(guī)律。如果違背生態(tài)規(guī)律，建設(shè)工作則很難成功，即使在局部是成功的，也缺乏生態(tài)系統(tǒng)自我維持的可持續(xù)性。因地制宜是本著不同地域、不同管理的原則，實(shí)行區(qū)域管理制度，最大限度調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)毓芾頇C(jī)構(gòu)的活力，從而科學(xué)地保護(hù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境。我國(guó)對(duì)“三河”、“三湖”等環(huán)境污染整治的實(shí)踐證明，對(duì)于特殊地區(qū)如污染嚴(yán)重區(qū)域、自然生態(tài)及其脆弱區(qū)域，采取因地制宜的方針，環(huán)境治理和保護(hù)效果明顯。

3.2 因時(shí)制宜

這里，“時(shí)”不僅指氣候因子，也指突發(fā)性災(zāi)害。氣候因子是生態(tài)系統(tǒng)的一部分，與因地制宜類似，可以對(duì)其進(jìn)行區(qū)域性規(guī)劃。對(duì)于突發(fā)性災(zāi)害的法律規(guī)范，應(yīng)考慮西部具體情況。與中東部相比較，西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，很多地區(qū)至今仍受貧窮和落后的困擾，這導(dǎo)致其現(xiàn)有社會(huì)物資儲(chǔ)備不足，預(yù)警設(shè)備欠缺，預(yù)測(cè)能力不強(qiáng)，防災(zāi)、抗災(zāi)、賑災(zāi)能力較弱，使得這些地區(qū)與其他地區(qū)相比自然災(zāi)害的發(fā)生更為頻繁，且災(zāi)害所造成的損失更大。因此，在西部環(huán)境法律條文中應(yīng)著重強(qiáng)調(diào):防災(zāi)抗災(zāi)的經(jīng)濟(jì)政策；緊急狀況下，相應(yīng)部門承擔(dān)的責(zé)任和采取的措施；完善預(yù)警措施；加強(qiáng)對(duì)抗災(zāi)能力和災(zāi)后修復(fù)的建設(shè)。

3.3 因資源制宜

西部地區(qū)含有豐富的礦產(chǎn)資源，許多資源的含量是全國(guó)總含量的一半以上。以部分有色金屬為例:2010年，西部地區(qū)銅礦的含量約占全國(guó)總產(chǎn)量的42.9%，鉛礦64.2%，鋅礦72.8%，鋁土礦59.4%等。但是，由于資金不足、交通欠發(fā)達(dá)、開采不合理等因素，使得西部地區(qū)礦產(chǎn)資源利用率低，開發(fā)過程存在安全隱患，產(chǎn)生嚴(yán)重的環(huán)境問題。中、小型礦山企業(yè)對(duì)礦石綜合利用程度比較差，大部分小型礦山企業(yè)和小礦山根本不進(jìn)行綜合利用。且開礦采礦過程會(huì)產(chǎn)生許多環(huán)境問題:廢石、礦山尾礦及礦山固體廢料堆放，毀壞農(nóng)田、林木和植被，造成環(huán)境和資源的破壞；礦山采礦、選礦、冶煉加工，排放大量廢水、廢氣；誘發(fā)地質(zhì)災(zāi)害和安全事故。礦產(chǎn)資源是我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障和重要的戰(zhàn)略儲(chǔ)備之一。因此，西部地區(qū)環(huán)境法制建設(shè)中，要注意科學(xué)勘探，合理采礦，嚴(yán)厲打擊違規(guī)勘探，杜絕不合理開采。

在物種資源和生態(tài)保護(hù)方面，對(duì)特殊的物種尤其是瀕臨滅絕的珍稀動(dòng)植物，應(yīng)同時(shí)保護(hù)其所處地特有的生態(tài)環(huán)境；在特殊的生態(tài)環(huán)境方面，如沙漠、戈壁等目前不宜人類居住的地方應(yīng)以維持其原正常生態(tài)功能為最低原則，合理治理；對(duì)于未沙漠化的地帶，建立相應(yīng)的條例，嚴(yán)懲破壞行為，鼓勵(lì)民眾參與防沙治沙；對(duì)于已沙漠化區(qū)域，考慮到其上仍存在各種生命形式，具有相應(yīng)食物鏈和生存法則，治沙方案不合理將破壞原生態(tài)，加大治沙難度。因此，法律法規(guī)應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范治沙方案的審核制度。

4 從社會(huì)的角度，完善西部法律體系

4.1 將環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的理念作為西部法律建設(shè)的中心思想

可持續(xù)發(fā)展強(qiáng)調(diào)的不僅是現(xiàn)實(shí)的協(xié)調(diào)即橫向上的協(xié)調(diào)，而且是從縱向歷史發(fā)展過程即當(dāng)前需要與未來需要的關(guān)系上強(qiáng)調(diào)發(fā)展，以適應(yīng)環(huán)境保護(hù)與資源的需要。現(xiàn)階段環(huán)境的無限量供應(yīng)，使其沒有確定價(jià)值。從世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及中國(guó)的發(fā)展歷程來看，任何“亡羊補(bǔ)牢”式的所謂的“發(fā)展”都是一種得不償失的做法。因此，西部地區(qū)環(huán)境法律應(yīng)鼓勵(lì)環(huán)境與地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展結(jié)合，采取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)保工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

4.2 明確確立公民的環(huán)境權(quán)

《人類環(huán)境宣言》提出了環(huán)境權(quán)的概念，即:人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。公民環(huán)境權(quán)入憲，能夠使政府對(duì)公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)有更高的認(rèn)識(shí)，有更高的要求，也產(chǎn)生更高層次的監(jiān)督。一方面，公民環(huán)境權(quán)的確立，將與環(huán)境相關(guān)的權(quán)利和責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，環(huán)境保護(hù)和治理從社會(huì)責(zé)任成為個(gè)人責(zé)任。同外部不經(jīng)濟(jì)型內(nèi)部化效果相似，將降低環(huán)境治理成本，減少環(huán)境破壞。另一方面，由于目前環(huán)境法大多是針對(duì)公眾利益而言，普通民眾之間的環(huán)境糾紛甚至不能在環(huán)境法中找到解決依據(jù)，公民環(huán)境權(quán)的確立，明確了民眾環(huán)境利益的歸屬，將減輕環(huán)境問題訴訟造成的困擾。

4.3 執(zhí)法體系分工明確

目前我國(guó)的管理制度采取主管和協(xié)管的方式，以中央和地方的環(huán)保部門為主，以其他部門如國(guó)土資源部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)部等從旁輔助。但我國(guó)主管部門和協(xié)管部門的法律權(quán)限和職責(zé)分工的界定并不明確。造成這種現(xiàn)象的原因之一就是環(huán)境資源化。現(xiàn)在普遍把環(huán)境當(dāng)做是一種資源，在處理同一件事情的時(shí)候會(huì)產(chǎn)生多個(gè)部門同時(shí)參與的狀況。比如農(nóng)業(yè)污染，同時(shí)屬于環(huán)保部和農(nóng)業(yè)部范疇。兩者之間雖經(jīng)過一定分工，但仍存在職責(zé)重復(fù)，進(jìn)而產(chǎn)生人員過剩、機(jī)構(gòu)冗余、辦事效率低等問題。所以，建設(shè)完善的西部地區(qū)法律法規(guī)體系，執(zhí)法體系應(yīng)分工明確:由環(huán)保部門統(tǒng)一管理，其他部門參與，精簡(jiǎn)重復(fù)部門，合理增設(shè)新部門。

4.4 完善西部的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理制度

西部生態(tài)環(huán)境脆弱，容易受到破壞。只是采取國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)西部環(huán)境保護(hù)不夠全面有效。所以，一方面應(yīng)提高相關(guān)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)其管轄區(qū)施行嚴(yán)格于國(guó)家物排的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面加大處罰力度，擴(kuò)大刑事處罰的范圍和民事、行政處罰力度。

4.5 重視普及法律教育

全民法律意識(shí)、法律素質(zhì)的提高，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的關(guān)鍵和決定因素。西部生態(tài)環(huán)境復(fù)雜、民族眾多、文化多樣，提高法律普及率，有利于新法施行、改善執(zhí)法狀況。普法的主要途徑有:國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位及其他組織和個(gè)人開展普法活動(dòng)；各級(jí)人民政府加強(qiáng)對(duì)普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，將普法工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，保障普法經(jīng)費(fèi)，完善普法設(shè)施，加強(qiáng)普法隊(duì)伍建設(shè)；將西部地區(qū)環(huán)境法律法規(guī)內(nèi)容寫進(jìn)課本，提高學(xué)生的環(huán)境法律意識(shí)。

5 合理的監(jiān)督制度也是完善西部環(huán)境法律體系的重要部分

5.1 加大監(jiān)督的力度

加大法律監(jiān)督的力度，是保障西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)必不可少的重要環(huán)節(jié)。具體措施有:縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，增加對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查的頻率；定時(shí)對(duì)優(yōu)先污染物（對(duì)西部環(huán)境造成影響較嚴(yán)重的污染物）進(jìn)行優(yōu)先監(jiān)測(cè)，且優(yōu)先污染物的名單要較其他地區(qū)嚴(yán)格；對(duì)一般建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批要嚴(yán)謹(jǐn)，特殊項(xiàng)目要多方審核通過后才能加以實(shí)施等。

5.2 三體共用

法律監(jiān)督的主體包括:國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民。其中，國(guó)家機(jī)關(guān)有強(qiáng)制性，在監(jiān)督體系中起主導(dǎo)作用；社會(huì)組織是監(jiān)督體系中的重要力量；公民是法律監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。國(guó)家對(duì)監(jiān)督的作用自上而下，是監(jiān)督體系的主干線。但是社會(huì)組織和公民的作用也不可忽視。在環(huán)境管理中，環(huán)境管理部門的行為是否到位、是否合法，需要公眾的監(jiān)督；企業(yè)作為市場(chǎng)主體，其外部不經(jīng)濟(jì)性始終是存在的，社會(huì)監(jiān)督更是不可缺少。因此，國(guó)家監(jiān)督為主、社會(huì)和公眾監(jiān)督為輔的三體共用使得監(jiān)督體系更有效。

6 結(jié)語

為深入實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部法制建設(shè)應(yīng)致力于構(gòu)造一個(gè)以環(huán)境資源承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為準(zhǔn)則、以可持續(xù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化政策為手段的環(huán)境友好型社會(huì)，不斷吸取西部經(jīng)濟(jì)環(huán)境建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，修改不合理的部分，加大監(jiān)督力度，執(zhí)行未執(zhí)行的條文，逐漸完善原有的法律體系。

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