湖南農機購置補貼模式創新與實施保障

■ 湖南省農機局 王元寶

2004 ～2011年，湖南與全國多數地方一樣，農機購置補貼實行“差價購機、省級結算、資金撥付到廠商”的模式，取得了“農民得實惠、企業得效益、產業得發展和政府得民心”的實施效果。但隨著購置補貼擴面增量，實施操作中也出現了較多負面影響，2008～2011年四年間湖南農機系統有33個市縣的64名相關人員因違規操作被查處，嚴重損害了中央強農惠農富農政策和農機部門的形象。2012年春，湖南省委省政府決定推行“全價購機、縣級結算、直補到卡”的農機購置補貼操作“新模式”。一年多來，“新模式”的實施取得了牽一法而動全身的效果，2013年已在全國推行。湖南“新模式”產生的背景是什么？設計思路又有哪些創新點？如何在操作中加以落實？筆者結合工作實踐，依據經濟學理論對此進行了理性分析與歸納總結。

1 “差價購機”模式下的問題產生與成因剖析

從2004年開始，湖南實行的“差價購機”操作模式雖然取得了一些效果，但同時暴露出一些突出問題，主要體現在:一些農機部門違規收費、個別干部索要費用；個別農機部門和經銷商合伙騙購套取補貼資金；農機生產企業和經銷商違規操作、非法謀利等。經剖析，導致這些問題的發生主要是:政策設計上有“漏洞”、操作時間上有“空擋”、法紀意識上有“盲區”三個方面的6個因素，特別是政策設計上的“漏洞”所衍生的問題更甚。

其一，政策目標多元性。一方面，作為強農惠農政策，農機購置補貼的核心政策取向是促進農業增產增效、提高農業綜合生產能力；另一方面，作為一項產業政策，同時又不得不兼顧農機工業發展、產業結構調整等多重目的。一項政策同時承載這樣多重的政策目的，在路徑設計和實現方式上必然會較復雜且很難評價，甚至被選擇性利用。如出現一些苗頭性問題時或某龍頭企業違規操作時，考慮到本省農機產業的發展，未能及時作出果斷的處理等。所以說，農機購置補貼多重的政策取向，是政策落實中許多問題產生的一個深層次原因。

其二，政策執行層面對市場干預過多。農機購置補貼政策執行過程中，涉及農戶、生產企業、經銷商以及農機和財政主管部門等多個主體，操作環節多、鏈條長、涉及面廣，特別是廠家和經銷商的直接參與，更加劇了政策落實的復雜性。大部分生產廠家在外地，經銷商往往是本地人，而且很多經銷商與當地農機部門保持著千絲萬縷的聯系，經銷商成為廠家在當地實現經濟利益的代理人。廠家、經銷商把爭取補貼資金指標作為利益博弈的戰場，不吝手段，通過公關和尋租獲得補貼政策傾斜，從而獲得超額利潤。一些市縣農機部門的主要領導、經辦人員意志薄弱，經受不住企業拉攏和利益誘惑，被拉下水；也有的把政策實施當作自己謀利的機會，主動向企業伸手，貪欲加上機制上缺乏制約和監督，這是導致大范圍出問題特別是誘發腐敗問題的根本原因。

其三，操作程序與行政管理體制不匹配。一是“差價購機”的補貼操作模式，雖然是財政部門管錢、農機部門管補貼指標，形成管指標的不管錢的制衡機制，但實際上省農機主管部門人手有限，省級集中結算工作量浩大，面對全省120多個縣級操作單位，沒有足夠的精力監管到位。二是補貼資金不經過縣市，地方政府領導不夠重視、關注度不高，監察及審計等相關部門責任感不強、監管力度不大，一線外部監督機制存在明顯漏洞，形成了省里管不過來、市縣管不到位的局面。這種制度缺陷給人留下了鉆空子的空間。

其四，配套措施跟不上。農機購置補貼實施程序較復雜，工作量大、投入的人力多，但配套工作經費一直沒有得到較好解決。加之縣級農機部門經費保障水平低，大部分縣沒有安排運行經費。導致“靠山吃山”，為亂收費的違紀行為提供了理由和借口。

其五，操作時間上有“空擋”。補貼政策實施一年一個文件，實施方案及補貼資金下達常滯后春耕農時季節，農民由于季節性購機需求強烈，“差價購機”為經銷商違規提前操作留下了空擋，降低了違規成本和風險，而且大部分基層農機部門默認這一作法。

其六，法紀意識上有“盲區”。特別是在農機購置補貼力度不斷加大的近幾年，少數基層農機部門的主管人員政策法紀意識淡薄，有令不行、有禁不止，借機權力尋租，利用手中掌握的補貼指標與農機生產企業、經銷商等聯手造假，撈取非法利益；同時一些企業、經銷商為了進入目錄拓展市場，也采取各種手段拉攏腐蝕相關人員。

2 “新模式”創制的理論基礎及設計思路

面對問題凸顯、矛盾交織的現狀，創新農機購置補貼操作辦法勢在必行。如何改？依據什么來改？

市場經濟體制下，調控經濟發展有“兩只手”。一只是被亞當斯密稱為“看不見的手”，通過市場機制來配置資源，達到資源的有效配置和社會利益的最大化。另一只是被凱恩斯稱為“看得見的手”，當市場機制失衡或出現經濟危機時，通過政府干預來保證經濟平衡運行。前者，關鍵在于尊重市場規律，發揮市場機制的基礎性作用；后者，關鍵在于選擇干預的恰當時機和手段。對購置農業機械進行補貼，就是一種經濟干預手段，也是世界發達國家和發展中國家的通行作法。但我國農機購置補貼政策設計的鏈條過長，操作環節多、涉及主體多，特別是在執行層面上對市場干預過多，這是誘發腐敗的根本原因。從經濟學來說，就須對“手段”進行調整與完善，科學設計補貼操作辦法，把握好政府部門對農機市場干預的“度”，盡量減少部門的行政權力，把該由市場決定的事情交還給市場。一年多來的實施，創新計設的“四個增強”思路經受了實踐檢驗。

一是增強市場的主導性——補貼兌付方式由“暗補”改為“明補”。從經濟學角度看，補貼資金流向誰，誰就有更多話語權甚至決定權。改差價購機為全價購機后的補貼方式，就是由過去將補貼款撥付生產企業的“暗補”，改為直接打到購機農戶銀行卡上的“明補”。這種方式恢復了農機市場自由競爭的本來屬性，真正落實農民的自主選擇權利。

二是增強責權的匹配性——補貼結算方式由“省級”改為“縣級”。補貼資金由省級結算改為縣級結算后，資金下撥到縣級財政，增強縣市區政府的責任，為縣級監管部門的監管提供了直接依據，使權力與責任相匹配。

三是增強風險的可控性——操作實施主體由“四個”改為“兩個”。“差價購機”補貼模式下，存在農戶、生產企業、經銷商和政府（農機、財政）主管部門4個操作主體，操作主體多漏洞就多，有些企業會千方百計甚至不擇手段鉆政策的空子；“全價購機”補貼模式下，減少了生產企業、經銷商2個操作主體，變成客體進行協助，縮短操作鏈條以降低“事故”概率。

四是增強監管的有效性——監督運行機制由“單線”改為“立體”。把由部門監督為主改為外部監督為主，建立法紀監督、群眾監督、內部監督相結合的立體監督網絡，變部門行為為政府行為。2012年，省農機局、省監察廳、省糾風辦、省財政廳、省農辦5家聯合出臺了《湖南省農業機械購置補貼監督管理辦法（試行）》，明確規定了各種違規行為所對應的處罰措施，針對性和操作性強、震懾力大。

3 “新模式”的實踐路徑及操作措施

2012年，“新模式”取得了階段性成果:農機購置補貼工作責任更加明確、資金運行更加安全、監督管理更加到位、農民所得實惠更加明顯。當年實施中央補貼資金10.2億元，全省沒有出現任何涉及農機部門違法違規的舉報。補貼模式的創新與成功實施，得到湖南省委、省政府、省紀委領導充分肯定和表揚。“新模式”一舉成功，有全省農機系統“攻堅克難、背水一戰”的決心和辛勤，更重要的是“八個抓措施”為其提供了有效配套和有力保障。

一抓認識統一，將部門工作提升為政府行為。為了及時順利實施“新模式”，省政府辦公廳印發了《關于落實和完善農機購置補貼政策意見》，明確規定:農機購置補貼的資金管理、審核審批、資金發放、監督管理以縣市區為主，縣市區政府主管領導履行農機購置補貼工作實施與監督管理第一責任人的責任，農機購置補貼工作列入目標管理考核范疇。從而將過去的部門工作上升為政府行為。

二抓宣傳到位，將行業認知提升到社會認同。省市縣三級政府層層召開農機購置補貼工作會議進行布置與宣傳發動，省農機局向全省鄉鎮村組發送了10萬份補貼流程圖和6萬冊政策匯編，各市縣通過電視、廣播、網絡及印刷品等多種形式開展了全方位多角度宣傳。通過以上措施，使補貼政策讓社會各界通曉、鄉村家喻戶曉。

三抓網管到鄉，將人力監督提升到網絡實時監控。為配合“新模式”的實行，委托軟件設計專業公司重新開發了購機補貼管理軟件系統。該系統的終端至全省各鄉鎮，能直接反映全省農機購置補貼實施的實時狀況，省市可以隨時遠程管控各操作終端情況，實現了主要環節重要資料的網絡固定和可視可查可糾。

四抓人員培訓，將模糊掌握提升到熟練操作。為了使基層農機購置補貼工作人員全面理解農機購置補貼政策，熟練掌握“新模式”的操作流程，省農機局與省財政廳聯合舉辦農機購置補貼政策和軟件操作培訓班，分5批次培訓市縣（市、區）骨干986人?？h市區農機、財政部門舉辦培訓班784期，共培訓購補工作人員12147人。

五抓基層建設，將文件指導提升到現場督促。鄉鎮農機站是“新模式”操作的重要節點，必須達到“三個一”要求。2012年4月中下旬，省農機系統組成25個小組分赴122個縣市區督促基層站建設，要求所有鄉鎮須掛一塊農機推廣服務機站的牌子、有一名以上農機員專做購置補貼工作、有一臺電腦和相應設備設施。經多次督促檢查，全省大部分鄉鎮達到了配置要求。

六抓作風整頓，將管理要求提升到行風建設。2012年，在全省農機干部隊伍中開展“行風建設年”活動，要求以實施好農機購置補貼為重點，全面解決系統中存在的突出問題、全面糾正行業不正之風、全面刷新農機管理隊伍形象。

七抓檢查督促，將三級審核提升到“四見”監查。省農機局聯合省糾風辦、減負辦等部門采取明查暗訪的形式，赴各地檢查督促。不僅查看是否真正落實了三級審核制度，而且所查之處要“四見”:見人（購機人）、見機（所購置的補貼機具）、見票（購機發票）、見相關手續。要求經銷商須明碼標價，縣級農機管理部門須公布補貼資金使用實時情況。

八抓相關協調，將發現問題提升到排憂解難。一是各地積極協調銀信部門，采取財政擔保、聯戶擔保、財產抵押等形式解決農民購買大型機具貸款難問題，有效緩解了農民購機籌款壓力。二是協調財政部門解決基層工作經費緊張的問題，要求市縣兩級政府保障購置補貼正常工作經費。三是對“新模式”中不便操作、不方便群眾的具體環節進行了補充完善。