鄉鎮農技推廣機構“三權歸鄉 (鎮)”管理模式分析——基于山東省棗莊市的實地調研

陳詩波，唐文豪

(1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038;2.中國社會科學院研究生院，北京 102488)

鄉鎮農技推廣體系是國家設立在基層的公益性服務組織，是推動農業科技進步的重要力量。黨中央國務院、省委省政府高度重視基層農業技術推廣體系改革與建設工作。2006年，國務院專門出臺了《關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》(以下簡稱《意見》)，對基層農業技術推廣體系改革與建設做出了全面部署。2012年，中共中央、國務院又印發了《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》，提出要“強化基層公益性農技推廣服務，著力增強基層農技推廣服務能力。進一步完善鄉鎮農業公共服務機構管理體制，切實改善基層農技推廣工作條件。”山東省棗莊市是典型的傳統農業地區，現轄五區一市，總人口386.8萬，其中鄉村人口254萬人，耕地面積276.1萬畝，人均耕地0.71畝。2008年以來，棗莊市根據《意見》精神，結合本地實際情況，開展了基層農業技術推廣體系改革工作。棗莊市基層農技推廣體系的現狀，在某種程度上代表了中國基層公益性農技推廣體系建設的基本情況。

1 棗莊市鄉鎮農技推廣機構管理模式分析

當前，我國基層農技推廣機構的設置大致可以歸納為三種模式:一是縣以下以行政區劃為單位，按專業設立鄉鎮農技站;二是整合農技、農機、水產等機構，設置鄉鎮農業綜合服務站;三是將傳統的糧油、經作、植保、土肥和環境監測等站點實行行業綜合，根據自然生態和產業布局，跨鄉鎮設置若干區域站，每個區域站又服務若干個鄉鎮。［1］目前，棗莊市鄉鎮農技推廣機構采取按鄉設立專業站模式，這種管理模式的具體管理架構和運行情況如下:

(1)基層農技推廣體系設置縣、鄉二級推廣機構。在基層農業技術推廣機構設置上，棗莊市共設縣、鄉 (鎮)二級農業技術推廣機構;其中，縣級農業技術推廣機構28個，鄉鎮級農技推廣機構36個。縣級農業技術推廣機構對鄉鎮農業技術推廣機構負有業務指導的責任。目前，臺兒莊區共有7個縣級農業技術推廣機構，6個鄉鎮農技推廣站;嶧城區縣級農技推廣機構和鄉鎮農技推廣站各7個;市中區有1個縣級農技推廣機構，6個鄉鎮農技推廣站。從機構編制人數來看，當前棗莊全市共有市級農業技術推廣人員104人，縣級農業技術推廣人員221人，鄉鎮農業技術推廣人員127人。

(2)鄉鎮農技推廣機構的“人權、財權和事權”由鄉鎮政府統一管理。在管理體制上，棗莊市基層農技推廣機構實行的是“三權歸鄉 (鎮)”的管理模式，鄉鎮農業技術推廣機構為財政全額撥款事業單位，其“人、財、物”由鄉鎮政府統一管理，即“管理在鄉 (鎮)、服務在鄉(鎮)”。基層農技人員的管理和服務均在鄉鎮，但鄉鎮農技人員的調配、考證和晉升，鄉鎮政府必須聽取縣級農業局及服務對象的意見。這種傳統計劃條件下形成的條塊共管、以塊為主，按專業、行政區劃層層設置的“三權歸鄉 (鎮)”管理模式，是當前我國最普遍的基層農技推廣機構設置模式。

(3)鄉鎮農技推廣機構為財政全額撥款的公益性事業單位。從基層農技推廣機構的經費保障情況來看，鄉鎮改革后，棗莊市縣、鄉 (鎮)二級農業技術推廣機構均屬于財政全額撥款的公益性事業單位，農業技術人員的工資、養老保險、醫療保險、失業保險以及履行公益性職能所需要的工作經費全額列入財政預算，但也有部分單位為差額或自收自支事業單位。按照《意見》規定，鄉鎮農技業務經費和推廣基礎條件設施均應納入財政預算，并給予相應保障。

2 棗莊市鄉鎮農技推廣機構“三權歸鄉 (鎮)”管理模式存在的問題及成因

實地調查顯示，棗莊市鄉鎮農技推廣機構實行的“三權歸鄉 (鎮)”管理模式在當前的經濟發展水平和行政管理體制下，存在一些比較突出的問題，在一定程度上制約了基層農技推廣體系的健康發展。

(1)鄉鎮繁重的行政性工作擠占了農技推廣人員大量的工作時間。調研情況顯示，在鄉鎮統一管理模式下，鄉鎮農技人員完全受制于鄉鎮政府的指令，必須聽從于鄉鎮黨委政府的工作安排。而由于部分鄉鎮對農技推廣工作不夠重視，鄉鎮農技人員3/4以上的時間被安排去從事鄉鎮黨委和政府的應急性與行政性“中心工作”，如計劃生育、堵截信訪、“三夏防火”、稅收、招商引資等，僅有不到1/4的時間用于從事本職業務工作，致使農技推廣人員的工作任務已嚴重偏離公益性農業技術推廣職能范圍。許多農技人員反映，現在他們很少下鄉，每年80%的時間忙于鄉鎮的“中心工作”，平均每個鄉鎮農技站不到3人，其中就有2人被鄉鎮政府抽調去做這些非業務性工作。這一方面使農技人員不能正常開展技術推廣工作，與農業生產嚴重脫節;另一方面，也使農技人員荒廢了業務，即使下鄉，也由于技術水平跟不上農業發展實踐而無力指導生產。

(2)鄉鎮農業技術推廣人員嚴重不足，老齡化現象十分明顯。由于受到鄉鎮綜合改革后人事編制減少的限制，棗莊市鄉鎮農技推廣機構人員編制受到大幅壓縮。一些鄉鎮算上公務員和事業單位所有人員在內，全部編制僅為30～40人左右，而能分配到鄉鎮農技站的人員編制數量僅為1～3名，個別鄉鎮1個專職農技人員也沒有。調查統計數據顯示 (見表1)，市中區、嶧城區和臺兒莊區三區19個鄉鎮農技站共有農技推廣人員總數為67人，平均每個鄉鎮3.5人;在編在崗的僅為51人，平均每個鄉鎮僅為2.7人。從各區平均每個鄉鎮農技站在編在崗農技人員數來看，市中區僅為1.5人，臺兒莊區僅為2人，嶧城區4.3人。受鄉鎮機構人事編制的限制，許多鄉鎮農技站已多年沒有引進大中專畢業生;個別鄉鎮即使近期有大中專畢業生進入，要么是專業不對口 (如有學財會、學藝術、學建筑設計的等等)，要么是“招商引資”照顧人員。而真正的農科畢業生由于缺乏人員編制，卻進不了農技推廣事業崗位，新入職人員根本不能勝任農業技術推廣工作。與此同時，鄉鎮農技人員年齡結構偏大，老齡化現象十分嚴重［2］。調查統計顯示 (見表1)，67名鄉鎮農技人員中，30歲以下的僅有1人;30～39歲的29人;而40歲以上的有37人，占全部農技人員總數的55.2%，他們擁有較豐富的實踐經驗，是支撐整個鄉鎮農業技術推廣工作的中堅力量，但他們當中一些人即將在一二年后就離職退休。而40歲以下年齡段農技人員的推廣經驗十分缺乏，且多為非農專業，難以勝任業務工作，致使基層農技推廣隊伍面臨嚴重的斷層危險。

表1 2010年棗莊市鄉鎮種植業農技推廣機構情況統計表

(3)由于鄉鎮財政實力有限，基層農技推廣人員工資待遇和業務經費均缺乏保障。2006年，《意見》規定:“地方各級財政對公益性農技推廣機構履行職能所需經費要給予保證，并納入財政預算。”當前，棗莊市縣級農業技術推廣單位屬于財政全額撥款的公益性事業單位，人員工資和福利待遇相對較好，業務經費基本上有保障。而鄉鎮農技推廣機構雖然在鄉鎮改革后被納入財政全額撥款的公益性事業單位，但由于鄉鎮財政實力有限，財政只能保障農技人員的基本工資，對于日常辦公經費和業務經費均無法納入財政保障范圍。加上鄉鎮改革將原先鄉鎮農技站承擔的農資供應、產后加工和營銷等服務分離出去，沒有了市場盈利的返還，致使鄉鎮農技站運轉經費更難籌集。即使是鄉鎮農技人員的工資也僅能維持在較低水平，多數鄉鎮仍執行1998年的工資標準，甚至有部分農技站為差額撥款或自收自支事業單位，且職稱工資也不能兌現，部分鄉鎮農技人員的工資與部門上交創收任務直接掛鉤，完不成任務的還要減發或扣發本人工資。與此同時，鄉鎮改革后，有些鄉鎮農技站資產被平調、擠占、變賣，加上鄉鎮財政困難，致使大部分鄉鎮農技推廣站既缺乏開展農技推廣服務所必需的一些檢測、試驗、宣傳、培訓、通訊以及辦公等儀器設備，也沒有購置必要的下鄉交通工具，如摩托車、面包車等，更沒有獨立的生產試驗示范基地，推廣手段十分落后，部分鄉鎮農技推廣工作呈現癱瘓、半癱瘓狀態，嚴重影響和降低了農技推廣工作效率。

(4)鄉鎮農技推廣人員學歷結構和職稱結構偏低，知識陳舊老化。調查統計顯示 (見表3)，三個區67名鄉鎮農技人員中，中專學歷32人，大專學歷23人;本科學歷12人，但其中真正第一學歷為本科的僅為4人。由于缺乏學習培訓和接受再教育的機會，鄉鎮農技人員技術更新滯后，業務能力已不能適應現代農業發展的新需求。《意見》規定:“縣 (市、區)業務主管部門是農村公益性服務專業技術培訓的主管部門，負責組織開展對服務人員的業務培訓和職稱評審”。但鄉鎮農技站“三權”下放后，縣級業務主管部門難以對鄉鎮農技推廣業務給予實質性的工作指導，且由于缺乏相應的業務經費，也難以對鄉鎮農技人員進行系統的培訓。與此同時，鄉鎮農技人員職稱評審政策也沒有得到有效落實，職稱評聘非常困難。三個區67名鄉鎮 (辦)農技人員中，高級職稱僅4人，未獲得職稱的有26人。有許多老農技人員工作了20多年，目前仍然只是一個中級或初級職稱。同時，即使有些鄉鎮農技人員評上了中、高級職稱，但鄉鎮政府也并不按相應的職稱聘用，致使農技人員工資待遇也得不到相應的改善，嚴重挫傷了農技人員自我學習的積極性。

表2 棗莊市各區 (市)鄉鎮 (辦)農技站農技推廣人員學歷和職稱情況

3 進一步深化鄉鎮農技推廣機構管理體制改革的建議

當前，棗莊市鄉鎮農技推廣體系存在的問題，在某種程度上代表了中國基層農技推廣體系的普遍現狀。隨著我國農業經營方式逐漸從分散的小農經營模式向區域化、專業化和規范化的集約經營模式轉變，傳統計劃條件下形成的“三權歸鄉(鎮)”管理模式已不能適應當前農業和農村經濟發展的需要。而根據自然生態、產業布局設立基層農技推廣機構的時機已經成熟，并成為一種必然趨勢。對此，應通過理順管理體制、優化機構設置和創新競聘考核機制等來強化鄉鎮農技推廣機構的服務能力建設，提升農技推廣效率。

(1)合理設置基層農技推廣機構，建立“三權歸縣”的垂直管理體制。傳統的按鄉設立專業站的農技站管理模式由于縣鄉兩級推廣機構管理渠道不暢、職責不清，管人和管事職權分離，工作基本脫節，成為導致當前鄉鎮農技推廣人員管理缺位、經費無保障、服務效率低下等一系列問題的主要根源。《意見》規定，各地可以選擇在鄉鎮范圍內進行整合的基礎上綜合設置、由縣級向鄉鎮派出或跨鄉鎮設置區域站等方式，也可以由縣級農業技術推廣機構向鄉鎮派出農業技術人員。對此，建議打破現有鄉鎮農技推廣站建制，整合原鄉鎮農技、農機、農經、獸醫、水產等相關資源，在縣以下按自然生態特征、行政區域劃分和產業布局設立若干個區域性、綜合性農技推廣機構，并將其納入全額撥款事業單位，作為縣級農技推廣中心的派出機構，其人事、勞資、財政均由縣級主管部門統一管理，建立“管理在縣、服務在鄉 (鎮)”的縣鄉 (鎮)農技推廣機構垂直管理模式，徹底解決管人與管事相脫節的問題，確保農技推廣經費到位，財產穩定、人員穩定。同時，要明確其公益性職能，將鄉鎮農技人員從繁雜的行政性事務中解脫出來，專心從事業務工作。區域站或綜合站內部可設立種植、水產和畜牧獸醫等不同部門，在業務上由縣農技中心相關職能部門歸口指導和管理，糾正以往縣鄉業務脫節的情況，并確保在一線工作的農技人員不低于全縣(區、市)農技人員總編制的2/3。但其人員的調配、考評和晉升，應充分聽取服務區域鄉鎮政府的意見;而區域所覆蓋的鄉鎮政府則負責提供必要的工作和生活條件。

(2)建立分級負責的財政投入體系，切實保障基層農技推廣工作經費。農技推廣工作是政府主導的公益性事業。對于鄉鎮或區域站農技人員的工資待遇和業務經費及基礎設施建設經費可以按照一定的比例，由省、縣二級政府分攤的形式來籌集，建立“省級財政養事、縣級財政養人”的財政投入保障機制。其中，省級財政承擔鄉鎮或區域性農技推廣機構基礎設施建設經費和履行職能所需的業務工作經費，并將其每年全額列入省級財政預算，實行專款專用。同時，按照統籌規劃、合理布局以及多功能、一體化的建設思路和“省建、縣管”的原則，統一建設和采購鄉鎮或區域性農技推廣機構開展工作必需的交通工具、儀器設備以及其他日常辦公用品等，重點用于提升技術示范推廣、動植物災害防控、技術咨詢與培訓功能，所形成的國有資產由縣級農業主管部門統一管理。而縣級財政則主要承擔鄉鎮或區域性農技推廣機構辦公場所的購置和建設，以及基層農技人員的工資和養老、醫療及失業保險等支出，并隨著財政收入的增長而相應增加，確保基層農技人員與其他事業單位工作人員同等待遇。此外，鄉鎮政府應在農業主產區和集中區單獨劃出一塊面積大小不等 (20～50畝左右)的農田和養殖基地，專門用于基層農技推廣機構開展各項農業新技術、新品種的試驗示范，確保基層農技推廣機構“工作有場所、服務有手段、下鄉有工具”。中央或省級政府可將各類農業技術推廣項目安排到縣級農業主管部門，再由鄉鎮或區域性農技推廣站具體承擔和實施，發揮項目在人才培養、條件建設和推廣方式創新等各方面的帶動作用，促進基層農技推廣設施和服務手段的改善，提升基層農技推廣人才素質。此外，要加強對專項經費的監督檢查，保證專款專用。

(3)健全和完善基層農技人員繼續教育制度與職稱評審制度。由省、市、縣農業主管部門和人事部門統籌協調，按照分級負責的原則，根據地方主導產業發展情況，分專業制定和落實基層農技人員培訓計劃，探索建立省、市、縣三級農技人員培訓體系。其中，省級主要培訓區域或綜合農技站長，市級主要培訓農技指導員，縣級主要培訓責任農技員和村級農民技術員，要保證每年對每個基層農技人員進行為期至少1個星期的專業技術培訓。具體可依托省內高等院校和農業科研單位以及農廣校和職業教育中心等資源，采用“請進來、送出去”的方式，定期開展農技人員職業技能培訓和繼續教育。所需費用由基層農技推廣人員培訓專項資金支付，專項資金由省級財政納入預算。與此同時，要認真落實和完善基層農技人員技術職稱評定等有關政策。縣級農業主管部門要協同人事部門，積極改革和完善基層農技人員技術職務評聘制度和考核制度，每年組織夠條件和需要晉升職稱的農技人員參加專業知識培訓，精簡評審程序，減免評審費用;并將職稱評審同農技人員的工資待遇掛鉤，促進農技人員的自我學習，不斷提高基層農技推廣隊伍的整體素質［3］。

(4)建立崗位聘用和考評激勵機制，完善農技推廣責任制度。縣級農業主管部門應在遵循“按需設崗、競爭上崗、按崗聘用”原則的前提下，對基層農技人員進行考核聘用。一是建立公益性農技推廣崗位管理制度，確定具體崗位，簽訂聘用合同，實現由固定用人向合同用人、由身份管理向崗位管理的轉變。參加競爭上崗的在編人員，應具備競聘崗位相應專業學歷或取得國家相應職業資格證書。要確保上崗人員中專業技術人員占總編制的比例不低于80%，并注意保持各種專業人員的合理比例［4］。二是建立農技人員的考核和激勵機制。業務主管部門應根據當地農業生產實際，建立不同層級農技推廣崗位工作責任制、年度任務目標以及與之相配套的績效考核辦法，明確工作職責，量化工作指標。考核由主管單位、鄉鎮政府、主要服務對象三方面共同考核，要以農技推廣工作量和服務實績作為考核指標，以任務完成情況和部門、鄉鎮、服務對象滿意程度為考核依據。考評結果作為農技人員動態管理的重要依據，與農技人員崗位聘用、職務晉升、獎金發放及職稱評聘相掛鉤，逐步建立不合格人員淘汰機制［5］。鼓勵農業技術人員深入基層辦點，以技術入股形式參與農業結構調整，與農戶結成利益共同體，參與收益，探索農技服務新路。

［1］夏敬源．中國農業技術推廣改革發展30年回顧與展望［J］．中國農技推廣，2009，(1):4－14．

［2］胡奇壽，謝海明，黃新輝．寧鄉基層農技推廣體系改革和建設的思考［J］．湖南農業科學，2009，(11):118－121．

［3］許新清．基層農技推廣體系現狀調查與改革對策分析探討［J］．農業科技管理，2011，(10):64－66．

［4］鄭明高，蘆千文．公益性農技推廣體系的發展路徑選擇［J］．科學管理研究，2011，(10):54－56．

［5］曾福生，劉輝，戴鵬．基層農技推廣體系深化改革的路徑分析［J］．湖南農業大學學報(社會科學版)，2010，(4):12－17．