省直管縣財政體制改革困境調查

□ 文/龐明禮 石珊 金舒

編者按：

省直管縣是近幾年來行政管理體制中最受關注的改革模式，被認為關系到國家的長治久安。但改革至今，從下往上改革的領域越來越少，需要從上往下改革的領域越來越多。

從2005年6月至今，省管縣已經政策已經實施了九年之久，從事研究“省管縣”領域的專家對這項改革的實際發展情況進行了調研，梳理出了當前省管縣財政體制改革面臨的困境，希望能引起更多相關負責人的關注。

自“十一五”規劃提出“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”以來，全國已有23個省(區)不同程度地響應并貫徹了中央的這項改革意圖，但改革的具體效果如何值得進一步研究。某省是最早進行這項改革的省份之一。因此，對某省改革情況進行調查，總結改革的成效和問題，對完善這項改革本身以及進一步走向省直管縣行政體制改革具有十分重要的意義。我們對某省，市、縣兩級174位財政局(副)局長進行了問卷調查和深入訪談。樣本有兩類，一類是調查對象職級為處級同時工作地點為地級市，有效樣本共51個，統計中使用“處級”的表述；第二類是調查對象職級為科級同時工作地點為縣(包括市轄區、縣級市)，有效樣本共為123個，統計中使用“科級”的表述。

體制銜接困境

調查中發現，省直管縣財政體制僅僅是在財政資金的劃撥上實現了省縣直達，行政管理體制并沒有發生變化。在財政權方面，省是直管縣(市)的領導，在人事權和行政權方面，地級市(州)是直管縣(市)的領導。這就造成了財政體制與行政體制不銜接的困境：一方面，縣級政府的人事權仍在市級手里，受頭上“帽子”的限制，縣級政府并不能真正放開手腳，破除現有財政限制，全力發展縣域經濟和提供公共服務。另一方面，縣級政府的其他行政權力受垂直領導體制和市級領導的限制，難以實現橫向統籌。這種分工聯合型的管理體系，由于缺乏統一協調，會在政策執行和監督的具體過程中造成缺位、重復與割裂等問題。

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從省直管縣的改革類型來看，目前四種實現形式：

第一種是直接沒有地級市這一中間環節，以北京、上海、天津、重慶等直轄市和海南省為代表。

第二種是以浙江、湖北、安徽、吉林等省為代表的全面管理型。這些省份對財政體制的制定、轉移支付和?？畹姆峙?、財政結算、收入報解、資金調度、債務管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接管理。

第三種是對轉移支付、?？罘峙?，以及資金調度等涉及省對縣補助資金分配的方面實行省直接管理，以山西、遼寧、河南等省為代表。

第四種是山東、廣西實行的省市共管型，即省級財政在分配轉移支付等補助資金時，直接核定到縣，但在分配和資金調度時仍以省對市、市對縣方式辦理。同時，省級財政加強對縣級監管。

權責匹配困境

省直管縣財政體制下，市級財政不再擁有對縣級財政的管理權限，在不具有合法性地位的前提下，地級市面臨權責匹配的困境。調查發現，72 .5%的地級市財政局長、46.4%的縣財政局長認為權責匹配情況弱化。通過對其他數據的比較分析可以發現其原因如下：

第一，地級市的財力弱化。31.4%的地級市財政局長、37.2%的縣財政局長認為地級市的財力在弱化。其原因在于，雖然H省在設定的改革原則中提出要“維持現行利益分配格局，保證各級財政現行體制和政策規定范圍內的既得財力不受影響”，但是，地級市并沒有享受到縣域經濟快速發展的“增量”分成。

第二，省政府的支持力度減弱?？萍壐刹坑捎谥饔^因素和信息不對稱的限制，難以對“省政府的支持力度”做客觀描述，而41.1%的處級干部認為省政府的支持力度減弱，這對于地級市有效開展工作和履行自身職責來說具有不利影響。

第三，地級市對縣級的控制力減弱。處級和科級認同“對縣(區)的控制力減弱”的比例分別為90.2%和70.7%。其原因在于，地級市不再具備縣級財務的集中權和轉移支付的分配權，加上其自身財力也在弱化，無法對縣形成有效的財政約束或激勵。

定位困境

調查發現，省直管縣財政體制改革后，縣(縣級市)和地級市面臨定位困境，主要表現在以下幾個方面：

第一，定位認識不明確。剔除掉小概率事件，對于縣(縣級市)的定位，處級和科級的最高選擇比例和最低選擇比例間的差距只有11.8%和13.0%;對于地級市的定位，處級和科級的最高選擇比例和最低選擇比例間的差距是21.6%和32.6%，但是其他的選項選擇比例比較接近。以上說明，無論縣(縣級市)還是地級市，政府干部對其的定位認識是不明確的。

第二，定位認識不統一。關于“縣是公共產品的提供者”這一定位，在有效樣本中，有80.4%的處級干部和67.5%的科級干部認同，在縣(縣級市)的定位中，這是處級干部與科級干部認識差異最大的定位描述;關于“地級市是城鄉協調發展的統籌者”這一定位，有56.9%的處級干部和34.1%的科級干部認同，在地級市的定位中，這是處級干部與科級干部認識差異最大的定位描述;同時，關于其他定位描述，處級干部和科級干部的認識中也存在不同程度的差異。同時，在關于“省直管縣財政體制改革推進的限制因素”的多選題中，有37位處級干部和69位科級干部認同政府職能定位是限制省直管縣財政體制改革推進的因素之一，分別占各自有效樣本的72.5%和56.1%?？梢?，領導干部對政府職能定位的認識影響省直管縣的實施效果，從側面驗證了目前面臨的定位困境。

合作困境

根據問卷統計的結果，98%的市、縣財政局長認為實行省直管縣后基層財政對轉移支付的依賴程度在增加。市、縣財政局長都在訪談中提到，一方面，市縣財政依賴上級政府的轉移支付，財政干部希望為本地爭取到較多的轉移支付金額。另一方面，轉移支付的類型和規模不夠合理，大部分是專項轉移支付，限制了使用的對象，同時需要基層政府提供相關配套，市縣政府的財政壓力很大。這種依賴程度的提高客觀上造成了縣與縣、縣與市之間為爭奪更多的轉移支付資金而進行激烈競爭。在問卷調查中，有69.9%的科級干部認為“縣域之間的競爭加劇”，在同類選項中科級干部選擇比例是最高的，處級干部中也有47.1%認同這一問題;同時，有62.7%的處級干部認為“市縣經濟協作弱化”，在同類選項中處級干部選擇比例是最高的，科級干部中也有50.4%認同這一問題。由此可見，實行省直管縣財政改革之后，地級市和直管縣之間關系轉變，出現的爭項目、爭資金等情況已經造成市縣之間的合作困境，不利于區域經濟的協調發展，不利于基本服務均等化的實現。

監督困境

實行省直管縣財政體制改革后，直管縣(市)面臨監督力度加強與監督效果不力的矛盾困境。一方面，在對“省對縣(市)財政的監管力度”的調查中，大部分科級干部和部分處級干部認為監督力度加強。43.1%的地級市財政局長、73.2%的縣財政局長認為省對縣(市)財政的監管力度增加。另一方面，由于監督機制的不健全，導致多重檢查和重復檢查，直管縣(市)要承擔來自中央、省、市、同級部門的多重檢查，但具體監督的結果難以在不同監督體系間流通共享。隨著縣(市)項目增加、資金額度加大，監督檢查的頻率增加，檢查時間跨度大，不僅導致縣(市)財政部門工作人員疲于接待檢查，而且導致縣級財政承擔的監督檢查成本逐年上升。

（本文來源于中國改革論壇網，其中作者龐明禮現為中南財經政法公共管理學院副教授，中央編譯局政治學博士后，主要研究方向為地方政府與治理，在“省管縣”的研究領域取得了卓越的成就。）

點評：

任何一項改革，要下決心推進，如果不考慮到它的反抗阻力的話，這個改革是很難成功的。況且省直管縣涉及諸多內容，牽扯諸多機構，要處理與協調的事宜太多，這些對會進一步加劇改革的難度。哲學上講，任何事物的發展過程都是前進性與曲折性的統一，省直管縣是一個符合階段發展重大戰略，各地要結合當地的實際推進這項改革，不要一刀切，也不要一窩蜂，要有條件的開展。（幽蘭）