基于全口徑預算的財政監督：要點與努力方向

●王雍君 謝 林

十八大報告在談到推進政治體制改革時，提出要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”，突顯執政黨對預算全面性的重視。政府的本質是服務人民，推論起來，就是花好納稅人的錢。沒有基于全口徑預算的財政監督，這是無法實現的。原因很簡單：如果有大量活動和公款未納入預算程序和報告，那么公共支出管理的所有關鍵目標，即有效地控制開支，部門間和規劃間的有效配置財政資源，實現良好的營運管理，確保合規性以及管理財政風險和控制損失，即使是有可能的但也使極為困難的。

隨著國內外研究的持續推進以及公共治理實踐的不斷深入，全口徑預算被賦予了更為豐富的維度：政府活動的適當范圍；信息披露的類別與詳細程度；預算報告類別與制式的完整性；計量口徑和時間范圍的全面性；預算程序的完整性；預算流程的完整性。其中特別重要的有四個方面：財政信息的標準化披露、預算報告制式和類別的完整性、中期基礎的預算準備與評估、基于支出周期的財務合規性控制。

一、財政信息的標準化披露

近年來各級政府采取了一系列措施加強信息披露，但目前仍然缺乏一套嚴謹細致、概念清晰、操作性強、堪與公司財務信息披露標準等量齊觀（并不雷同）的預算信息標準化披露機制，以致在財政信息披露范圍、質量、詳細程度、時間、頻率和程序方面，給行政部門留下了過多裁量權，導致保密導向的選擇性披露現象盛行。從現狀看，無論與國際慣例相比還是與公司通行做法相比，中國的財政信息披露機制建設已嚴重滯后。

為此，現行的預算分類系統需要進行深入改革，盡可能采用國際通用標準的分類。預算應按照收支對應關系劃分為一般預算和基金預算，一般預算中不存在收支對應關系，基金預算則是“專款專用”。部門預算中的 “項目支出預算”和“基本支出預算”的分類也著實讓人摸不著頭腦：“項目”如何對應 “基本”？基礎概念和分類的混亂，為預算單位隨意調劑和隱藏敏感預算信息創造了空間。改革方向是：按照國際慣例，根據是否形成資本（會計上是否記錄為資產）為標準，將政府預算區分為資本預算和經常性預算兩大類別。資本支出須作出清晰嚴格的定義。完整的預算分類應至少覆蓋三個維度：功能分類、經濟分類、組織分類，這些分類應相互兼容，并與規劃、活動、條目分類相貫通以提供細節性信息，增加預算報告的可讀性。

另外，全口徑預算審查和監督要求每年對全部預算資源進行重新規劃。流行的基數法只就預算增量做出分配，與此背道而馳。零基預算過于復雜。改革的主流方向是引入基線籌劃，其將預算分為線上預算（隨政策變動）和線下預算（不隨政策變動），用以對現行政策的后續成本進行嚴格評估，并與新政策（規劃）占用預算資源區分開來。如此，財政信息的披露質量將大為提高。

二、預算報告類別與制式的完整性

為確保預算全面性和透明度，除了正式的年度預算文件外，其他應隨之同時遞交立法機關審查的預算文件至少應包括：全面、可靠和量化的中期宏觀經濟框架報告（完整披露中期宏觀經濟預測和財政預測）；財政政策目標報告（澄清政策目標與優先性以及當前財政政策的未來影響）；財政可持續的量化評估報告 （披露政府中期償債能力信息）；可確認的主要財政風險報告（披露預測假設、或有負債和其他經確認的主要財政風險來源）；中央銀行、公共金融機構和非金融公共企業的準財政活動報告（披露政府控制的金融機構和國有企業參與或享受稅收優惠、政策性貸款、補貼、財政擔保及其造成的財務影響）；稅收支出報告；所采用的會計標準報告；政府負債和財務資產報告。

在預算報告制式的標準化方面，中國與國際慣例差距甚大。根據國際慣例，預算報告應覆蓋四個主要標準化模塊：預算前報告、預算概要、詳細的計劃以及補充性文件和信息。預算前報告闡明政府在即將到來的下個預算年度的關鍵性決定和優先事項，包括相對于當前年度而言在優先性方面發生的重要變化以及對這些變化的解釋；此外還應列示基本的預算總額數據。預算概要表明政府作為一個整體的綜合財政計劃，包括主要的支出類別和收入來源，支出應包括按支出對象和功能的分類。第三部分是詳細的計劃。其中，支出計劃需要進一步按組織機構分類，收入也要有詳細分類的信息。最后部分的補充性文件和信息（比如社會經濟和法律方面的信息）旨在幫助閱讀者理解預算計劃，以及幫助評估預算對于政府打算促進的政策目標的充分性及其資源含義。

三、中期基礎的預算準備與評估

年度預算框架僅針對未來一個年度收支進行預測，很少關注較長時期內的政策變動或宏觀經濟條件改變對預算的影響，而年度預算有容易造成短視、導致支出膨脹、過于保守等內在弱點。要使預算成為真正有利且有效的政策工具，必須跳出以年度為界線的狹小圈子，將視野擴大到所有具有中長期財政效應的政策領域，將未來宏觀經濟運行情況、財政政策目標、未來預期收支等融入全口徑預算。年度預算本身也可以在一定程度上促進預算與政策的銜接，但如果沒有中期視角的導向和約束，政府政策與預算資源配置、預算執行和預算評估之間的聯結是脆弱的。

中期基礎預算的首要功能在于根據宏觀經濟與政策籌劃，確定未來各年度的預算限額，并據此對支出、赤字和債務等實施總量控制。中期視角下的預算監督亦可以此為基點，根據政府編制的中期展望審查年度預算編制的支出重點以及執行結果的一致性，以強有力地約束各支出部門的支出需求，提高政府政策的連續性和可持續性。

四、基于支出周期的財務合規性控制

支出周期是預算經由立法機關批準后，預算資金從國庫進入最終收款人的過程，通常由分配撥款與撥付資金、承諾、核實以及付款等四個階段組成。在預算執行中對全口徑預算進行基本合規性控制，應覆蓋支出周期的每個階段。

（一）承諾階段的合規性控制

在承諾階段進行財務控制的必要性在于確認：支出資金的建議已經得到了批準；資金已經按預算的意圖被撥付使用，并且預算中確定的各個支出類別都保留有充足的資金；支出資金的建議是按預算中正確的類別提出來的；支出遵循了正確的分類。承諾控制和監督系統的關鍵要素如下：①每個支出部門呈交財政部門一份季度支出計劃，以及與之匹配的月度現金需求報告。在年度和季度現金計劃的基礎上，財政部門在每個季度開始前簽發季度支出限額，以及提供給支出部門的月度現金數量；②支出部門必須將其承諾限定在季度支出限額下，以及根據月度現金流量保證按計劃付款；③支出部門準備一份關于未兌現支出承諾和未付賬單的月度報告上交財政部門；④每個支出部門應有一名承諾控制官，負責管理承諾控制系統；⑤制定批準承諾、支付和會計記錄的詳細程序，確保承諾與季度支出限額一致，避免拖欠。

（二）在取得商品與服務階段進行核實

此階段合規性控制和監督的主要內容是對供應商交付的商品與服務進行核查，確保其與有關的合同、訂單和其他憑證相一致。在核實階段，支出機構需要計算出每筆承諾需要支付的具體數額。

（三）付款前的會計控制和最終付款后的審計

其必要性在于確認：已經發生了有效的、需要進行會計記錄的付款義務；有適當的人員證實商品與服務已如預期的那樣被交付和收取；申請付款所需要的發票和其他憑證是真實正確的；確認收款方。在最終付款結束以后，通常還需要有事后的審計，詳細審查和報告任何可能的違規行為。只是在審計結束后，預算循環過程才告結束，新的預算循環重新開啟。