論全口徑預算的精細化管理和監督

●崔惠玉 王 冰

我國關于全口徑預算決算審查和監督的表述，最早出現于2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第21條：“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監控，加強各級人民代表大會對本級政府預算的審查和監督”。在黨的十八大報告中進一步提出了“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。兩次重要會議對全口徑預算決算管理的專門表述表明了我國建立全口徑預算管理和監督機制的重要性和緊迫性。

一、全口徑預算和財政精細化管理原則

所謂全口徑預算管理監督，就是要對全部的政府性收支，實行統一、完整、全面、規范的預算管理和監督，即凡是憑借政府權力獲得的收入和為行使行政職能所管理的一切支出，都應納入全口徑預算管理和監督的范疇。全口徑預算管理的基本內涵在于，要通過預算管理制度的改革，形成一個能夠覆蓋所有政府收支、不存在游離于預算管理之外的政府收支的政府預算。換言之，在政府預算之外不允許政府及其各個部門有任何收支活動，從而實現預算作為行政層面內部控制與立法層面外部控制的管理工具，最終使得以財政部門為財務統領的政府整體能夠對立法機構負責，進而確保整個政府活動對全體公民負責。

全口徑預算是預算管理的重要原則之一。在政府預算最早建立的英國等西方國家，財政學家們提出的最經典的三項基本預算原則就是法定原則、年度原則和全面性（或完整性）原則。其中全面性原則要求政府在年度預算報告中披露所有收入來源、支出、債務和財政余額（赤字或盈余），因此全面性原則可以看成全口徑預算的另外一種表述。盡管隨著經濟的發展和財政理論的變遷，預算管理全面性原則不僅僅局限于預算信息披露的完整性，還包括預算報告類別的完整性、預算程序的完整性、財政計量口徑的完整性等方面，但預算的全面性原則依然是政府預算管理的根本性原則。同時，公開性、確定性、透明度、績效性、精細化等原則的相繼提出也不斷豐富著預算原則的內容。各項預算管理原則之間存在著緊密的聯系，有些原則之間是條件和結果的關系，如全口徑預算管理（全面性或完整性）原則是公開性、透明度的前提和基礎。只有實現了全口徑預算管理，公開的預算才能使全體公民了解每一筆資金的用途和去向。而全面公開的預算也便于社會和公民對預算完整性進行監督。一些預算管理原則是保證另外一些原則實現的方式和手段，如確定性和績效性是全口徑預算管理的基本方法，而精細化管理原則貫穿于整個預算管理的內容和流程，即橫向到邊——同一級政府所有部門的收支都要納入預算管理；縱向到底——不同級政府都要把所有政府資金分別納入到相應的各級政府預算來管理?！翱v向到底”也可以引申為整個預算管理流程，全口徑預算監督應該包括對整個預算管理流程的監督，因為政府預算本身是一個動態過程，全口徑的預算監督應該體現在對預算編制、審批、執行、決算、預算調整、績效評價等各個環節的精細化管理和監督。

二、預算管理的非精細化制約了全口徑預算管理和監督機制的完善

當前我國預算管理存在著管理粗放、預算權分散、管理內容不完整、預算調整不規范、透明度不高、部門利益嚴重、財政資金使用績效低下等一些問題，從而制約了全口徑預算管理和監督機制的完善。

（一）預算編制缺乏完整性、規范性

長期以來我國一直存在預算內資金和預算外資金，財政分配實際上只對預算內資金進行分配。盡管從2004年開始我國形式上取消了 “預算外資金”的提法，而以“非稅收入”一詞代替，但在實際當中仍然存在著沒有納入到預算管理的“預算外資金”，如仍然在財政專戶中管理的非稅收入（如學雜費等）。此外還有若干沒有包括在預算管理范疇但需要公布的政府支出，如稅式支出、地方政府負債等內容。預算內資金在編制時又分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算。中央預算自2013年起已經完整地向全國人大提交四本預算，但地方政府的情況不盡相同，有的地方政府已經編制了國有資本經營預算，有的還剛剛開始試編。僅就已經提交的中央層面的四本預算中，公共預算編制相對規范，而政府性基金預算編制只是納入財政項目管理，還沒有進行嚴格意義的預算管理。

2000年我國實行部門預算改革以來，政府開始推行的零基預算并沒有發展成為一種基本的預算框架，而是演變成了一種控制預算。我國目前的部門支出主要分為三類：人員經費、公用經費和專項經費，人員經費按實際，公用經費按標準，專項經費按排序，這表明零基預算所強調的排序主要是被運用到專項經費領域。從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴格地按照零基預算編制了部門的預算，財政也不可能滿足部門的大部分預算要求（一上）。最后的結果是，各部門必須在財政部門下達的控制數之內編制預算（一下）。從專項經費預算編制來看，支出部門的預算內公用經費長期處于不足的狀況，為了確保部門的正常運轉，它們通常會挪用專項經費來彌補公用經費的缺口，這樣專項經費的零基預算就不能真正地做到對支出項目進行排序，進而就不能達到預期的效果。

由于預算編制的時間較短，對各方面經濟信息和財政信息的預測不太精確，導致預算編制的精細化、真實性和可靠性得不到保證。如目前預算編制很多只列到“款”級科目，“項”級科目很少在預算中體現，如此粗化的預算編制只能使預算執行無從精細化，預算資金的使用缺乏明晰的去向和用途，從而使全口徑預算監督失去準繩。

（二）預算執行中追加頻繁、財政支出結構失調、資金使用效益低下

根據國家審計署審計長劉家義《關于2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，2010年54個部門初編列項目支出預算2779.27億元；中央財政在執行中追加995.55億元，相當于年初預算的36%。紹興市審計局在2007年對市教育局、文廣局等五部門預算執行審計時發現五部門年度追加預算合計2320萬元，占年度預算總額6643萬元的34.9%，是年初預算4323萬元的53.7%。由此可見，在預算執行過程中，各部門預算追加頻繁，且數額較大，占年初預算總額的比重偏高。究其原因，一是因為預算編制不精細、不科學，部門所需資金未能在編制中詳細體現；二是部門預算中基本支出定額設置不合理，無法滿足部門基本支出需要；三是政府對于預算追加這種情況的控制力度不夠，對于預算追加的審批權限、適用情況沒有詳細的規定，讓各部門在預算編制時有機可乘，故意低報支出逃過人大會審議；四是行政決策滯后于預算編制，政策性增收減支、上級轉移支付等不確定因素較多。

在財政資金追加頻繁的背景下，我國財政資金支出結構失調，在財政各類支出中行政管理費支出增幅最大，年均增長速度已達25%以上。民生類財政支出絕對規模也逐年增加。2007年全國財政用在教育、醫療衛生、社會保障和就業等民生領域的資金分別為7122.32億元、1989.96 億元、5447.16 億 元，至2010年已增至12550.02億元、4804.18億元、9130.62億元。但從相對規模來看，2007年教育、醫療衛生、社會保障和就業支出占財政支出比重分別為14.31%、3.99%、10.94%，2010年教育、醫療衛生、社會保障和就業支出占財政支出比重分別為13.96%、5.35%、10.16%。由此可見，民生支出中只有醫療衛生支出的相對規模有所增加，教育、社會保障和就業支出的相對規模反而有所下降。

隨著國庫集中收付制度改革的深入，預算收入及時直接入庫、預算支出直接支付的比率大大提高，但是仍然有相當規模的財政資金存儲在商業銀行開設的財政專戶中，或以定期存款、購買理財產品等方式存放在商業銀行。其中有些財政專戶存儲的資金是從財政虛列支出轉移出來的，其使用脫離了預算管理和監督。

在中央部門資金閑置的同時，財政資金使用的效益低下，特別是一些專項資金。一些地區的事業機構重復設置、設備重復購置，“大而全”、“小而全”，投入產出效益差，規模效益低，從而造成財政資金的浪費。中央對地方、上級對下級安排財政專項補助時，為了更好地體現中央政府的意圖，同時帶動地方政府的積極性，許多項目都要求各級政府按比例配套，尤其是涉及社會公益事業和民生工程類的保障性專項，都涉及地方配套資金。例如，凌源市三年來從中央和省財政爭取到位各類專項資金12.12億元，需地方配套2.87億元，平均年配套9580億元左右。在這些項目中，配套額度大的都是民生類的社會保障類項目，每年平均都在4500萬元以上。我國很多市、縣、鄉財政吃緊，并沒有充裕的財政資金對專項補助配套，但為了支持本地區發展，爭得上級扶持，只能先承諾配套。仍以凌源市為例，按照省及中央到位的專項資金要求，應由地方配套資金總計28740萬元，實際配套到位7686萬元。由于這種“先爭取資金，后論證項目”的做法，就導致了項目建設的內容不能按期、全面完成，工程質量和效果難以保障。專項資金預算編制的主觀性和其財務管理的失范，必然導致專項資金使用上的隨意性，以致截留、擠占、挪用的現象極為普遍。在專項資金的使用中，各部門擠占、挪用專項資金的手段也是多種多樣，最簡單的是將專項資金直接用于正常經費開支；還有的單位先虛列專項支出，然后再以企業“土地租金”等名義做單位收入，用于經費開支。這種現象，嚴重扭曲了專項資金的真實用途，違背了中央宏觀調控的目標，也造成了財政資金的低效率。

（三）預算審查批準內容不完整、程序不規范、公眾參與力度較弱

當前各級人大在預算審查監督中，對公共預算審查監督力度較大，對于政府性基金的籌集使用情況考慮到專款專用的特點，審查相對不太嚴格。另外兩本預算——國有資本經營預算和社會保險基金預算，則由于各地開展的情況不太一致，審查監督的力度也各不相同。廣東省一直處于我國預算改革的前沿。2013年1月，廣東省級國有資本經營預算首次報省人大審議，加上之前提交省人大或省人大常委會審議的省公共財政預算、政府性基金預算、社會保險基金決算和預算，基本實現了全口徑預決算編制和監督。實際上廣東的社會保險基金預決算只是提交給人大常委會，而不是人大。多數省份完整的政府預算體系尚未建立，以某省為例，社會保險資金列在政府性基金預算中，對于國有資本經營收益，還處于推進收益收繳工作，離真正落實預算編制和管理還有一段不小的距離。

預算編制是對納稅人繳納稅收的分配，財政分配的結果涉及每一位公民的切身利益。但是我國目前預算編制和審批基本是在各級財政部門與經費支出部門以及同級人大之間進行。政府沒有提供讓公民參與預算編制討論以及征詢公民意見的制度通道，目前僅有少數地區進行了公民參與式預算的嘗試，還沒有形成一種制度，從而限制了公民檢視社會發展的目標與財政分配格局的可能性。同時，由于預算編制信息的不對稱和人大代表專業知識的限制，各位人大代表影響預算編制的機會和能力也十分有限，造成代表審議預算往往只是流于形式。最后，由于預算的動態管理流程，當預算按照法定程序通過成為正式法律文件后，公民和權力機關對預算的執行、結構調整、績效評價等方面的監督力度大大降低。

三、以管理精細化加強全口徑預算管理和監督的建議

（一）加強全口徑預算管理和監督需要解決的關鍵性問題

如上所述，我國預算管理存在著管理粗放、編制不細化、不完整、執行不規范、資金使用效益低下等問題，究其問題實質，主要是預算權分散和部門利益的問題。財政管理精細化和全口徑預算監督涉及的問題如果僅僅是財政項目和數字的完整和細化，那改革將是一件很容易的事。中國人民大學的朱大旗教授認為“如果整個預算編制都非常規范和完整，那種隨意支出行為必然受到制約，所以全面的預決算制度的推行非常之難，很多時候，還是利益問題”。財政部科研所副所長劉尚希則認為需要“進一步準確定位各部門職責，重新平衡和劃分部門利益，根據各部門更具操作性的職責分工，更有效地分配預算資金，并將那些原來因為部門利益交叉而無法納入全口徑預算決算管理的資金，全部納入進來，并有效地加以管理”。因此，解決實際存在的預算權分散問題和部門利益問題，是全口徑預算改革的關鍵，也是整個預算改革、財政體制改革的關鍵。

圖1 全口徑預算管理和監督

（二）加強全口徑預算管理和監督的總體思路和措施

加強全口徑預算管理和監督要以過程監督為主線，以內容監督為依托，以制度建設為保障，以管理精細化推進全口徑預算監督。要將精細化理念貫穿于每一項監督活動的事前、事中、事后全過程，并通過健全全口徑預算監督的制度體系提高精細化管理水平 （見圖1）。

首先，從內容監督方面來看。要進一步擴大政府預算收支范圍，在大部分非稅收入已經納入預算管理的前提下，進一步清理和規范非稅收入項目，取消財政專戶管理的非稅收入資金。規范地方政府土地出讓金的管理和監督，在預算編制中明確土地出讓金的安排和使用。至于稅式支出和地方政府負債，從我國目前稅式支出制度建設的進展情況來看，各項稅收優惠補貼的數據獲得成本較高，納入到預算管理范疇尚有一定難度。關于地方政府負債，則必須納入地方政府預算，公布相關數據。進一步規范轉移支付資金管理和監督，對于名目繁多的專項轉移支付首先應當進行清理歸并。要取消到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設立的項目；整合使用方向一致、支出類似的項目；同時要嚴格控制新增項目的設置條件。事實上國務院已經提出“減少、合并一批財政專項轉移支付項目，下放一批適合地方管理的專項轉移支付項目”的要求，但至今相關方案依然沒有落實，主要原因是相關部委不愿意放棄本部門的專項資金審批權。建立和完善政府預算體系，進一步完善國有資本經營預算的編制，擴大國有企業部門范圍，提高國有資本收益上繳比例；完善社會保險基金預算，適時向社會保障預算過渡；擴大政府性基金預算編制范圍，清理規范基金項目，控制基金設立，逐步將全部政府性基金納入預算管理。同時建立四本預算之間的銜接制度，加大人大對國有資本經營預算、社會保險基金預算、政府性基金預算的審查和監督力度。

其次，從過程監督方面來看。一個完整的預算管理流程，包括預算編制和審批、預算執行和調整、決算和績效評價等幾個環節。完善全口徑預算管理和監督，需要對每一個環節都管理和監督到位。在預算編制階段，預算編制范圍是全口徑預算的直接表現，要擴大預算編制范圍，納入和政府活動相關的每一筆財政資金。預算編制程序要探討和中國國情相適應的方式，進一步探討“兩上兩下”的必要性和可行性、“自下而上”還是“自上而下”更能體現公平和效率。預算編制方法方面要注意“基數加增長”的增量預算存在的現實性，同時要細化預算編制，將科目盡量落實到“項”級，按照實際需要和資金可能來安排具體的預算，確定能滿足各部門日常行政活動支出需要。對于一些重點項目預算編制和管理，目前很多地方已經摒棄滾動項目庫的管理方式，原因是項目預算的計劃性較差。筆者認為可以通過事前充分認證評審確定項目、項目預算重新細化、事中緊密跟蹤評價、事后加大項目資金審計和績效評價幾個方面來加強項目資金管理。在預算執行階段，除了繼續完善國庫集中收付制度和政府采購制度外，重點要加強對預算調整的審查和監督，目前我國很多省份依據現行的《預算法》規定，預算調整審批僅限于公債數額的變更和使用，某些省份則規定了超過一定數額的結構性調整也必須經過權力機關的審批。因此，在預算調整階段一定要明確需要審批的預算調整范圍和法定程序。當然在現今西方各國逐漸放松對預算合規性監督的情況下，也不是所有的預算調整都需要經過審批，例如公債數額變更、一些重大專項資金調整或者與國家經濟、民生有重大關系的資金變動一定要經過論證和審批。如果建立了規范嚴格的預算調整制度，則會推進預算編制階段的進一步細化和規范。在預算決算和績效評價階段，資金使用的效益成為管理和監督的重點內容。這有賴于預算編制和預算執行等信息的充分、細化和完整，才能在完成預算的多少這一簡單的數字基礎之上進一步評價每一筆財政資金的使用效益如何。評價的結果要及時向社會公開，并將績效評價結果作為下一財年預算安排的重要依據。當然，績效預算在美國實行了多年仍然沒有完全達到評價結果和預算安排的聯動關系，我國可從重點民生財政支出開展績效評價，績效評價的結果可以一定比例（如10%）影響下一財年的預算安排，然后逐步推開和深入。對于人大來說，不僅要在預算審批階段發揮實質性作用，提出相應修改建議，還要針對預算執行、預算調整以及決算和績效評價各個階段探索不同的工作方式和方法，實行全口徑監督。

最后，從制度建設和完善方面來看。全口徑預算管理和監督都必須依法進行，法律是監督的基本條件。要加快《預算法》的修訂工作，進一步規范預算編制的完整性、預算調整的內容和程序、增加預算監督的有效性、完善財政責任追究制度等。同時，強化人大在全口徑預算監督中的權威地位，由人大組織制定更多的財政預算決算方面的基本法律。要在《中華人民共和國政府信息公開條例》的基礎上制定《財政信息公開條例》，規定財政信息公開的范圍、內容等。今后還要考慮制定《轉移支付法》、《地方政府債務管理辦法》等法律法規。規定公民參與預算審議和決策過程，制定一些預算項目的審批必須有公民參與才能通過的硬性規定，從而使預算制定更合理更科學，財政資金的使用取之于民用之于民。