從我國的預(yù)算體系建設(shè)看全口徑預(yù)算監(jiān)督

●徐曙娜

我國《預(yù)算法》第二十六條規(guī)定“中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算按照復式預(yù)算編制，復式預(yù)算的編制辦法和實施步驟，由國務(wù)院規(guī)定”；《預(yù)算法實施條例》第二十條進一步規(guī)定“各級政府預(yù)算按照復式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。復式預(yù)算的編制辦法和實施步驟，由國務(wù)院另行規(guī)定。”2007年政府收支分類改革以前，我國財政部門是按照一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算劃分收支科目。雖然2007年政府收支分類改革以后，政府的收支分類發(fā)生了根本的變化，但政府預(yù)算的編制實質(zhì)上還是分為一般預(yù)算、基金預(yù)算和債務(wù)預(yù)算，為此2007年的收支分類改革還特別提供了三類預(yù)算的收支科目。2009年和2010年的政府收支科目中增加了國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支科目，這為國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制提供了規(guī)范的會計科目。從2013年起中央開始公布社會保險預(yù)算。至此，公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險預(yù)算構(gòu)成了我國中央政府的四大預(yù)算。但實際工作中很多地方并沒有編制國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。即便編制了四大預(yù)算，是否涵蓋了全部的財政資金？要實行全口徑預(yù)算，四大預(yù)算體系是否足夠；以及如何通過預(yù)算體系的完善促進全口徑預(yù)算監(jiān)督就是本文討論的主題。

一、我國現(xiàn)行預(yù)算體系存在的問題

（一）四大預(yù)算的內(nèi)容還是沒能達到全口徑預(yù)算的目標

2007年政府收支分類改革把預(yù)算外資金也納入了政府收支科目中，但各級政府（除中央政府）都是按照一般預(yù)算和基金預(yù)算編制預(yù)算，預(yù)算外資金并沒有納入到一般預(yù)算或者基金預(yù)算內(nèi)。雖然近幾年財政部要求將預(yù)算外資金逐步納入一般預(yù)算和基金預(yù)算，但還是存在一些沒有納入四大預(yù)算，放在財政專戶的資金。這些資金現(xiàn)在不被稱為預(yù)算外資金而稱為“財政專戶資金”，但畢竟沒有納入四大預(yù)算，上繳人大審批，所以還是沒能納入全口徑預(yù)算監(jiān)督的范圍。

另外除了財政專戶資金未能進入四大預(yù)算外，財政投融資平臺籌集的資金也具有財政資金的性質(zhì)，因為部分通過政府投融資平臺籌集的資金都被用于政府的經(jīng)濟建設(shè)，同時也需要政府籌資來歸還。所以這些資金也應(yīng)該納入全口徑預(yù)算中。

最后，事業(yè)單位的部分事業(yè)收入和其他收入也未能納入四大預(yù)算。這些收入雖然都進入了部門預(yù)算，但未能進入政府預(yù)算，使得政府的總預(yù)算未能體現(xiàn)全部的財政性資金。

（二）現(xiàn)行的《預(yù)算法實施條例》規(guī)定的預(yù)算體系與實際執(zhí)行的預(yù)算體系名稱不統(tǒng)一

現(xiàn)行的《預(yù)算法實施條例》規(guī)定的預(yù)算體系是：政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。而現(xiàn)在財政部實際建設(shè)的四大預(yù)算是公共財政預(yù)算、政府基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算。所以《預(yù)算法》必須進行修訂，否則影響了法律的嚴肅性。

（三）國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算并沒有全面編制

雖然1995年的《預(yù)算法實施條例》規(guī)定我國應(yīng)該編制政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。除了部分地方編制國有資本經(jīng)營預(yù)算外，有些地方并沒有真正編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。社會保障預(yù)算也沒有真正獨立編制過（中央政府提交人大的也只是社會保險預(yù)算），目前我國對全部社會保障資金的預(yù)算管理，分為兩種形式：社會保險基金與政府一般預(yù)算分開，以財政專戶的形式實行收支兩條線管理；而社會福利、社會救濟和社會優(yōu)撫方面的資金在政府一般預(yù)算內(nèi)管理。

另外我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》并沒有具體規(guī)定政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和社保預(yù)算的收支范疇，更沒有具體規(guī)范國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算和社保預(yù)算的預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督。

（四）國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍有待擴大

雖然我國有些地方現(xiàn)在已經(jīng)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，但只將國資委管理的國有企業(yè)產(chǎn)生國有資本經(jīng)營收益納入國有資本經(jīng)營預(yù)算中，而其他部門管理的國有企業(yè)產(chǎn)生的國有資本經(jīng)營收益未能納入國有資本經(jīng)營預(yù)算中，使得國有資本經(jīng)營預(yù)算反映的國有資本經(jīng)營收入和支出大大小于實際情況。

（五）社會保障預(yù)算本身的問題

2006年3月，我國政府公布的2007年政府預(yù)算收支科目中，將社會保險基金和預(yù)算外收入納入政府收入分類范圍，使一部分社會保障資金項目逐步在政府預(yù)算中歸類反映，2007年政府預(yù)算支出科目中就列有【208類】“社會保障與就業(yè)”和【209 類】“社會保險基金”。其中【208類】“社會保障與就業(yè)支出”反映政府在社會保障和就業(yè)管理事務(wù)、財政對社會保險基金的補助、補充全國社會保障基金、行政事業(yè)單位離退休、就業(yè)補助、撫恤、退役安置、社會福利、城鎮(zhèn)社會救濟、農(nóng)村社會救濟、自然災(zāi)害生活救助等方面的支出。【209類】“社會保險基金支出”反映社會保險中基本養(yǎng)老保險基金支出、基本醫(yī)療保險基金支出、事業(yè)保險基金支出、工傷保險基金支出等。這一變動為社會保障預(yù)算的完善奠定了基礎(chǔ)。

雖然我國2007年的政府預(yù)算已經(jīng)對傳統(tǒng)的預(yù)算科目進行了必要的改革，并且預(yù)算科目按照 “功能”進行分類，將社會保險基金的收支科目納入預(yù)算內(nèi)，使得新的預(yù)算科目更加地全面、準確，更好地體現(xiàn)了預(yù)算的科學性。但是就社會保障這一塊而言，第一，新的政府預(yù)算科目仍沒有完整反映社會保障的各項收支情況，尚有不夠清晰和明確之處，同樣會影響全口徑預(yù)算監(jiān)督，需要進一步發(fā)展和完善。第二，社會保障預(yù)算的列示還需要逐步地規(guī)范，有些科目雖然已經(jīng)進行了反映，但在編制和執(zhí)行中由于處在初步階段，還沒有嚴格和明確的規(guī)定，給社會保障預(yù)算的規(guī)范性帶來了困難。第三，隨著我國預(yù)算管理體制改革的不斷深入，特別是新的企業(yè)會計準則的實施和電算化程度的提高，社會保障資金的核算更加快捷方便，這也要求我們將社會保障預(yù)算往更加規(guī)范科學的層次推進，技術(shù)的進步和提高為社會保障預(yù)算的編制提供了客觀的技術(shù)條件和可行性。

（六）各預(yù)算之間的關(guān)系界定不清

現(xiàn)行的《預(yù)算法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》都沒有明確規(guī)定公共財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算之間的關(guān)系。社會保障資金一般很難自求平衡，需要公共財政預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算資助，必須有法律規(guī)定補助制度，才能保障社會保障的正常進行。國有資本是全民共有的投資金，應(yīng)該將投資回報用于公共服務(wù)，而不應(yīng)該只顧國資自身的發(fā)展，現(xiàn)行的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》沒有規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出，2007年的《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算的支出用于資本支出、費用支出和其他支出，沒有明確國有資本經(jīng)營收入對社會保障和政府公共預(yù)算支持的制度規(guī)定。除社會保險與公共預(yù)算之間資金轉(zhuǎn)移外，各法律沒有規(guī)定其他特定的科目使得各預(yù)算之間進行銜接。

（七）人大審議內(nèi)容不明確

2007年的 《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》規(guī)定，試行期間國有資本經(jīng)營預(yù)算由政府審批。但沒有規(guī)定試行后怎樣。2008年的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算按年度單獨編制，納入本級人民政府預(yù)算，報本級人民代表大會批準。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》對國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算是否要人大審批沒有明確的規(guī)定，政府公共預(yù)算審批的范圍和詳略也沒有明確的規(guī)定。

二、為實現(xiàn)全口徑預(yù)算監(jiān)督建設(shè)全口徑預(yù)算體系

筆者認為我國全口徑預(yù)算體系改革可能無法一步到位，所以在論述我國預(yù)算體系的建設(shè)時采用了分步的方式。

（一）理想的預(yù)算體系

借鑒西方國家的做法，我國理想的預(yù)算體系應(yīng)該分為政府公共預(yù)算、社會保障基金預(yù)算和政府投融資預(yù)算，政府公共預(yù)算再區(qū)分一般政府預(yù)算和特種政府基金預(yù)算。

筆者這里主張將社會保障預(yù)算改為社會保障基金預(yù)算，主要是基于社會保障基金都有自己的收入來源，有較強的收支對應(yīng)性，具有信托基金的性質(zhì)。把社會保障基金單列，便于對這些基金的管理，如果將這些基金列入公共預(yù)算有可能會被挪用。而我們沒有采用社會保險基金預(yù)算，是由于在我國社會保險基金范圍較狹窄，特指養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育。社會保障基金可以將所有與社會保障相關(guān)的具有信托基金性質(zhì)的資金包括在內(nèi)，如住房公積金等。

為了區(qū)分政府市場性質(zhì)支出與非市場性質(zhì)的支出，政府有必要單列政府投融資預(yù)算，可以將對國有企業(yè)的貸款和投資全部涵蓋在里面。

圖1 理想的預(yù)算體系

（二）我國現(xiàn)行可采用的預(yù)算體系

由于我國現(xiàn)在很多地方已經(jīng)編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，而且國務(wù)院在2007年發(fā)布了《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見 》，人大頒發(fā)了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》都規(guī)定財政部門單獨編制國有資本經(jīng)營預(yù)算。所以按照理想的預(yù)算體系將國有資本經(jīng)營預(yù)算列入政府公共預(yù)算的一般預(yù)算中，會破壞政府預(yù)算管理的延續(xù)性，而且我國這次的《預(yù)算法》不是重新制訂，而是修訂，不宜大規(guī)模和大幅度地改變原預(yù)算體系。所以在這次的《預(yù)算法》修訂中，筆者建議還是保留國有資本經(jīng)營預(yù)算，但可以把國有資本經(jīng)營預(yù)算作為政府公共預(yù)算中特種基金預(yù)算編制，為以后納入到一般預(yù)算奠定基礎(chǔ)。

另外，雖然我國的地方政府隱形債務(wù)很多，地方國債也開始發(fā)行。但地方隱形債務(wù)需要一段時間的梳理，等地方隱形債務(wù)梳理完整，可以再單獨設(shè)立政府投融資預(yù)算。

我國的社會保障預(yù)算并沒有真正意義的編制，而且原《預(yù)算法》沒有對社會保障預(yù)算做過更多的規(guī)定，所以認為社會保障預(yù)算可以改為社會保障基金預(yù)算。

圖2 現(xiàn)行可采用的預(yù)算體系

在近階段除理順預(yù)算體系外，還應(yīng)該擴大預(yù)算范圍，把事業(yè)單位的事業(yè)收入和其他收入、政府的財政專戶資金全部納入政府預(yù)算體系。將所有國有資本經(jīng)營收益納入國有資本經(jīng)營預(yù)算的范圍，而不僅僅是來自幾家國企的國有資本經(jīng)營收益。加快修訂《預(yù)算法》，明確各預(yù)算的收支范圍和審批程序。只有這樣才能真正實行全口徑預(yù)算，從而實現(xiàn)全口徑預(yù)算監(jiān)督，提高財政資金的使用效率和監(jiān)督效果。