強(qiáng)化全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的建議

●徐光英

一、改革現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)體系，建立“大政府”會(huì)計(jì)核算體系

對(duì)政府預(yù)算資金進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的前提是科學(xué)、準(zhǔn)確的政府會(huì)計(jì)信息，為了順利開(kāi)展政府資金預(yù)決算的全面審查監(jiān)督，筆者建議，從以下幾個(gè)方面改革我國(guó)現(xiàn)行的會(huì)計(jì)體系。

第一，建立適合于現(xiàn)代公共預(yù)算的“大政府”會(huì)計(jì)體系。建立“大政府”為會(huì)計(jì)主體的政府會(huì)計(jì)體系，對(duì)“大政府”預(yù)算的資金收支進(jìn)行全面核算。統(tǒng)一規(guī)范會(huì)計(jì)核算辦法，補(bǔ)充和完善現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)制度，制定一套結(jié)構(gòu)科學(xué)、內(nèi)容完整且適合我國(guó)國(guó)情的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。對(duì)政府會(huì)計(jì)分類不合理方面進(jìn)一步進(jìn)行完善和細(xì)化。

第二，擴(kuò)大政府會(huì)計(jì)核算的范圍和內(nèi)容。不僅要對(duì)政府預(yù)算單位資金流向進(jìn)行核算，還要對(duì)政府預(yù)算單位所有的資產(chǎn)使用情況和負(fù)債情況進(jìn)行全面核算反映，使得政府所有的權(quán)益和債務(wù)更加直觀、全面、準(zhǔn)確。

第三，政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)逐步由收付實(shí)現(xiàn)制分步推行權(quán)責(zé)發(fā)生制。一是政府財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)能及時(shí)得到控制；二是對(duì)部分核算內(nèi)容實(shí)行成本核算，滿足政府績(jī)效考核內(nèi)容的需要。

第四，研究開(kāi)發(fā)出一套所有使用政府資金預(yù)算單位都適用的統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算軟件。會(huì)計(jì)軟件中財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)可獨(dú)立分模塊核算，又可及時(shí)對(duì)這幾個(gè)會(huì)計(jì)核算模塊進(jìn)行匯總。這樣做一是有利于政府資金主管部門(mén)對(duì)基層單位的資金使用進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，就像公安系統(tǒng)在全國(guó)各地邊邊角角安裝的視頻監(jiān)控系統(tǒng)一樣，將“觸角”延伸到部門(mén)單位的具體交易層面。二是便于數(shù)據(jù)高效率統(tǒng)計(jì)。三是可確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。四是便于及時(shí)對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)公示和監(jiān)督。

二、建立政府部門(mén)內(nèi)部控制制度

為了加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算資金的監(jiān)督管理，杜絕舞弊、貪污腐敗、管理失職等行為的發(fā)生，提高財(cái)政資金的使用效益，必須從政府部門(mén)內(nèi)部控制建設(shè)抓起，建立健全、有效的政府部門(mén)內(nèi)部控制制度，合理保證政府部門(mén)有效履行公共受托職責(zé)。可以借鑒吸收美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家政府內(nèi)部控制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和成果，為合理保證政府資金的安全使用和政府財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性，對(duì)政府建立內(nèi)部控制制度提出剛性要求，為內(nèi)控制度的建設(shè)和運(yùn)行提供法律保障。國(guó)家應(yīng)通過(guò)立法制定出一整套適合我國(guó)政府部門(mén)在履行自己的職責(zé)，順利完成各項(xiàng)工作目標(biāo)任務(wù)時(shí)對(duì)資金的使用效益進(jìn)行管理、監(jiān)督和制約的政府內(nèi)部控制準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)政府資金運(yùn)行過(guò)程的監(jiān)督和管理，確保政府各職能部門(mén)執(zhí)行工作時(shí)有法可依,能節(jié)約、高效地使用和管理好政府資金，達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)和效果。

我國(guó)政府部門(mén)各預(yù)算單位應(yīng)圍繞當(dāng)年的目標(biāo)任務(wù)，制定適合本部門(mén)的內(nèi)部控制整體框架和基本規(guī)范，促使各個(gè)部門(mén)在內(nèi)部實(shí)施管理各個(gè)環(huán)節(jié)中充分發(fā)揮其相互制約、相互調(diào)節(jié)、相互監(jiān)督的作用，高效率地完成本部門(mén)各個(gè)工作任務(wù)，對(duì)政府財(cái)政資金使用全過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督管理。

三、人大監(jiān)督、社會(huì)審計(jì)和單位內(nèi)部審計(jì)形成一股強(qiáng)大合力，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府資金全面有效的審查和監(jiān)督

（一）強(qiáng)化、完善人大及其常委會(huì)對(duì)政府資金預(yù)決算進(jìn)行審查監(jiān)督管理

第一，加快推進(jìn)預(yù)算法修訂工作，要明確賦予人大機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)和修正權(quán)，為推進(jìn)全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督提供法律依據(jù)；第二，人大及其常委會(huì)要配備專門(mén)人才力量對(duì)政府財(cái)政資金的預(yù)決算進(jìn)行審查、監(jiān)督；第三，要制定和完善人大及其常委會(huì)對(duì)政府資金預(yù)決算進(jìn)行審查和監(jiān)督的制度和規(guī)范流程；第四,為了保證有足夠的時(shí)間來(lái)審查全國(guó)和省級(jí)預(yù)決算報(bào)告，預(yù)決算編制部門(mén)應(yīng)該提前兩個(gè)月或更多的時(shí)間向人大提交正式的預(yù)算草案和決算報(bào)告，人大各專門(mén)委員會(huì)通過(guò)召開(kāi)專家座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式，對(duì)所聯(lián)系部門(mén)的預(yù)算草案和決算報(bào)告進(jìn)行審查，還要邀請(qǐng)社會(huì)公民代表參與預(yù)決算審查。

（二）發(fā)揮社會(huì)審計(jì)的正能量，增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督能力，提高審計(jì)工作成果

社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)作為社會(huì)審計(jì)力量的主要載體，在實(shí)施審計(jì)時(shí)，社會(huì)審計(jì)工作人員履行審計(jì)職責(zé)所運(yùn)用的審計(jì)力量和手段較強(qiáng)。特別是投資審計(jì)領(lǐng)域具有人力資源和專業(yè)技術(shù)等不可比擬的優(yōu)勢(shì)。委托社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)參與全過(guò)程跟蹤審計(jì)，保障項(xiàng)目質(zhì)量和資金“雙安全”，成為有效增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督能力，遏制政府投資建設(shè)領(lǐng)域腐敗的有效途徑。因此，要發(fā)揮社會(huì)審計(jì)力量的正能量，降低審計(jì)運(yùn)行成本，有效防止財(cái)政資金浪費(fèi)、流失和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）發(fā)揮部門(mén)單位內(nèi)部審計(jì)優(yōu)勢(shì)，對(duì)政府資金進(jìn)行全面審計(jì)監(jiān)督管理

單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)作為對(duì)組織內(nèi)部經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)行為進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的職能部門(mén)，已成為經(jīng)濟(jì)生活中受托責(zé)任系統(tǒng)中的重要監(jiān)督和控制機(jī)制，并作為組織治理的重要組成部分，為組織防范舞弊和腐敗、推進(jìn)廉政建設(shè)、加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理、完善治理結(jié)構(gòu)和流程發(fā)揮了重要的“免疫系統(tǒng)”功能。

筆者建議，國(guó)務(wù)院設(shè)立一個(gè)“內(nèi)部審計(jì)”機(jī)構(gòu)，以全部政府撥款單位為審計(jì)對(duì)象，領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)全部政府撥款單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)的建設(shè)和業(yè)務(wù)開(kāi)展，制定和協(xié)調(diào)全國(guó)政府部門(mén)內(nèi)部審計(jì)政策和審計(jì)工作。政府各部門(mén)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)可采用“雙重管理”，即各部門(mén)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)接受上級(jí)主管機(jī)關(guān)“內(nèi)部審計(jì)”機(jī)構(gòu)和本公司的雙重管理，上級(jí)主管機(jī)關(guān)“內(nèi)部審計(jì)”機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)部門(mén)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一業(yè)務(wù)操作規(guī)范。各部門(mén)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在上級(jí)主管部門(mén)“內(nèi)部審計(jì)”機(jī)構(gòu)及本部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的安排下，開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，對(duì)本部門(mén)制定部門(mén)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行全過(guò)程的審查和監(jiān)督，筑牢國(guó)家財(cái)政資金安全使用的“第一道防火墻”。

四、建立和完善科學(xué)、合理的“政府績(jī)效預(yù)算管理制度”

針對(duì)我國(guó)當(dāng)前政府預(yù)算管理中存在的忽視績(jī)效與結(jié)果；只講投入不講效益和效益大小；只管投放進(jìn)度，不問(wèn)投放效果；行政機(jī)構(gòu)高成本、低效率；只管使用合規(guī)，財(cái)政資源浪費(fèi)嚴(yán)重等現(xiàn)實(shí)，今后應(yīng)當(dāng)建立和完善政府績(jī)效預(yù)算管理制度。

政府績(jī)效預(yù)算，是指政府部門(mén)先確定需要履行的以及為履行職能需要消耗的資源、資金，在此基礎(chǔ)上制定績(jī)效目標(biāo)，并用量化的指標(biāo)來(lái)衡量每項(xiàng)計(jì)劃在實(shí)施過(guò)程中取得的成績(jī)和完成的情況，核心目標(biāo)是通過(guò)建立績(jī)效預(yù)算評(píng)價(jià)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從“注重投入”轉(zhuǎn)向“注重效果”的管理。這種新的預(yù)算理念要求政府在編制預(yù)算時(shí)先明確追求的“結(jié)果”，根據(jù)“結(jié)果”來(lái)編制預(yù)算，投入資金。

為了做好各預(yù)算單位政府績(jī)效預(yù)算管理工作，不僅要建立科學(xué)、合理的政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系，還要建立績(jī)效報(bào)告機(jī)制、反饋整改機(jī)制和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的機(jī)制。建立考核和評(píng)價(jià)結(jié)果通報(bào)制度，并且逐步推進(jìn)績(jī)效信息公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)預(yù)算管理績(jī)效較好的預(yù)算部門(mén)，由財(cái)政給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助；對(duì)績(jī)效較差的，通過(guò)調(diào)減部門(mén)專項(xiàng)或相關(guān)經(jīng)費(fèi)等予以處罰。通過(guò)推行政府績(jī)效預(yù)算管理措施，有效控制行政成本、節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用效益。

五、要努力推進(jìn)政府資金預(yù)決算公開(kāi)、公示和公眾參與，把政府“賬本”置于陽(yáng)光下

政府財(cái)政資金主要來(lái)自于稅收，老百姓在納稅之后，這些錢(qián)用到了哪里，應(yīng)該給老百姓一個(gè)明明白白的賬。財(cái)政部門(mén)是公權(quán)部門(mén)，要把老百姓每一分錢(qián)用好管好，把政府“賬本”置于陽(yáng)光下，讓群眾對(duì)政府資金的支出擁有知情權(quán)，便于監(jiān)督。

預(yù)算公開(kāi)是現(xiàn)代公共預(yù)算的基本要求。2013年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院第一次廉政工作會(huì)議中指示“要建立公開(kāi)、透明、規(guī)范、完整的預(yù)算制度，預(yù)算要深化、細(xì)化，支出要公開(kāi)、公示。公開(kāi)、公示是最好的防腐辦法之一，公開(kāi)的形式要通俗，要老百姓看得懂”。他要求，從2013年起，要逐步實(shí)現(xiàn)縣級(jí)以上政府公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)公開(kāi)。當(dāng)然，還須強(qiáng)調(diào)的是，公開(kāi)不僅僅是經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算向社會(huì)公開(kāi)，而是要貫穿于預(yù)算的全過(guò)程，從預(yù)算草案編制到征求意見(jiàn)，到人大審查和政府執(zhí)行，都應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公眾公開(kāi)、公示。