基于國際視角的國有企業補貼若干問題探討

●王 蓓

由于經濟體制的不同，國有企業在各國經濟中所占的比重和所處的地位也不同，所以各國政府對國有企業補貼所采取的方式和制定的相關政策也存在著差別。在分析各國國有企業情況的同時，我國應結合自身的實際情況，借鑒西方國家的經驗教訓，正確利用我國對國有企業的補貼政策發展本國經濟。

一、西方國有企業補貼存在的理論基礎

國有企業補貼與國有企業的地位及規模息息相關，西方國有企業的發展和私有化一直存在著緊密聯系，國有化和私有化的爭論也一直是西方理論界的爭論熱點。雖然這方面的爭論至今也沒有明確的結果，但是，西方各國近年來一致的行為是：在經濟繁榮時，國家對經濟的干預力度較小，國有企業私有化的呼聲較大，大都主張國有企業在市場經濟中公平競爭，避免不合理的補貼造成企業間的不公平競爭，國有企業民營化的趨勢較為明顯；在經濟蕭條時，很多國家根據凱恩斯的政府干預思想，主動調節經濟運行，國有企業會承擔起部分政策性責任，國家會為此給予其較多的財政補貼，從而使國有企業進入大規模的國有化時期。由此可見，西方國有企業補貼的存在不僅和經濟體制有關，更與經濟運行周期密切相關。

由于國有企業補貼是政府干預市場經濟的一種方式，所以對國有企業補貼的爭論是建立在政府干預市場的理論基礎上的。國有企業補貼的支持者普遍認為，政府對國有企業的補貼有利于國有企業的生存和發展。凱恩斯（1936）提出了國家干預主義思想，由于當時西方國家處于大蕭條時期，這一思想使得西方發達的資本主義國家開始對經濟實行全面的政府干預，也掀起了西方國家企業國有化的浪潮。凱恩斯主張國家應積極地干預和調節經濟運行，雖然他的理論并沒有大量涉及國有企業，但是根據其“有效需求原理”，在邊際消費傾向遞減、資本邊際收益遞減和流動性偏好三大規律作用下，如果政府不出面調節經濟，那么經濟最終會出現有效需求不足，從而導致消費下降和投資降低，不利于國家實現整體的經濟發展目標。漢森（1947）認同并發展了凱恩斯的政府干預思想，他指出政府應加大干預力度，建議設立國有企業并使其充分發揮相應的作用，這一思想在后來也得到了薩繆爾森等學者的支持。新凱恩斯主義經濟學的代表人物斯蒂格利茨（1993）分析了政府和市場在經濟運行過程中的作用，認為市場機制是有效的，但是在出現市場失靈時，政府應主動干預經濟，并指出國有企業的存在是必要的，但應該根據各國的實際情況規定適當的比例。完全的計劃經濟和完全的自由主義都被證明是行不通的，對于轉軌時期的我國來說，有關國有企業補貼的爭論不應該是討論補貼存在與否，而應該是討論這些補貼應該在哪些領域存在以及其規模和形式應如何界定等。

二、西方國有企業補貼情況

（一）德國概況

德國國有企業補貼內容和方式是由其地位和財政體制決定的。國家財政預算制度是德國財政體制的主要內容。在財政體制方面，德國分為聯邦、州和地方三級結構。德國財政政策的立足點是地方能辦的事，州不干預；州能辦的事，聯邦不干預。并且，州政府一級有義務監督地方預算，但是聯邦政府一級無權控制各級州政府的預算。這些規定給予地方政府充分的自主權，使其更好地發展本地經濟，并為地方提供公共產品。由于財政體制的支持，德國政府對國有企業的補貼范圍較廣，不僅包括投資和信貸補助，而且對部分關鍵行業的政策性虧損也給予補貼，如鐵路、軍工等行業。由于德國政府特別注重環境保護，不僅在法律層面上制定了有利于環境保護的規章制度，而且對有利于環境保護的國有企業提供稅收優惠和投資補貼。這些國有企業所從事的領域主要是木材加工、鑄造、化工和塑料等具體行業，并且政府對其財政補貼數額大約是投資總額的1%。此外，政府還對這些國有企業提供優惠的貸款利率和償還條件，形成有利于其發展的隱形補貼。同時，德國政府在提供財政補貼時，注重經濟發展結構的調整，其出臺的補貼政策對于部分夕陽產業和新興產業的發展發揮了關鍵作用。另外，為了改善產業結構、住房、農業基礎設施和環境保護等建設項目，聯邦財政會對從事這些行業的國有企業提供不同程度的補貼。各州和地方政府為了得到聯邦財政的配套補貼資金，以發展本地經濟，也會積極地將這些行業所需資金劃入到本地政府預算，并對本地的國有企業提供充分的補貼政策以保證這些關鍵項目順利運行。

（二）日本概況

日本國有企業的興起主要依靠政權的力量，大部分關系到國計民生的企業都是由政府直接出資興辦，所以政府制定的各種經濟發展制度都有利于企業的發展壯大，從而也使得國有經濟得到迅速發展。由于日本國內經濟形勢比較復雜，國有企業補貼的形式也多種多樣。國有企業補貼的規模和范圍是由政府和企業的關系決定的，日本企業和政府的關系是可以相互協調的，是建立在雙方相互信任基礎上的雙邊關系。這種彈性關系有利也有弊，一方面，提高了政府對國有企業的補貼效率，政府對國有企業的直接調控促進了國有經濟的發展壯大；另一方面，使得政府和企業的關系存在很多可操作性，從而容易出現尋租并滋生腐敗。尋租活動是一種單純的無謂損失，不僅影響了社會資源的充分利用和經濟的穩定健康發展，而且構成了日本企業與政府關系的主要成本。在這樣的政治和經濟背景下，日本政府對國有企業提供的補貼數額和項目較多，但補貼的重點是放在新能源和經濟的可持續發展方面，具體為：對企業引進先進的利用能源設備給予補貼，補貼金額的上限為2億日元，補貼率高達30%以上；對廢棄物再利用的化工設備生產者給予其相當于生產、實驗費用的50%的補助；對于循環經濟，由于其投資規模大，建設周期長，日本政府設立了專項基金，并利用非營利性的金融機構為循環經濟企業提供優惠利率的中長期貸款；為了鼓勵企業從事環保產業的研究與投資，日本政府在相關法律政策中規定對修建廢棄物處理設施提供財政補貼等。

（三）英國概況

從20世紀40年代中期到70年代末，英國在經過三次大規模的國有化浪潮之后，議會通過了一系列的國有化法令，將銀行、煤炭、航空、運輸、電力、郵電以及鋼鐵等諸多部門與行業收歸國有，此時國有企業補貼的數額較大。但是，這個時期的英國經濟并未實現突飛猛進的發展，反而出現了通貨膨脹率和失業率上升等種種問題。1979年，撒切爾夫人上臺執政，開始大規模地進行國有企業私有化改革，反對政府對企業和市場的干預，主張經濟自由化和 “小政府、大社會”的運行模式，在依靠市場機制并提倡自由競爭的基礎上，充分發揮私人企業的作用。其核心舉措之一就是積極推行公有企業私有化，促進自由競爭，提高企業活力。在這樣的國有企業背景下，相比其他國家存在的國有企業虧損補貼，英國政府在國有企業方面的補貼數額較少，更多的是調整國有企業的運行機制，在將國有企業民營化的過程中，創造一個更加公平的競爭環境。政企分開后，英國政府將大部分國有項目交由私人承包或者經營，創造了更加公平的市場競爭環境，政府對鐵路等承擔了部分社會公共職能的企業，僅在一定程度上給予補貼，保證其更好地提供公共服務。

三、西方國有企業補貼的經驗借鑒

鑒于西方國家國有企業補貼經驗，我國主要從以下幾個方面進行借鑒和學習：

（一）國有企業補貼僅限于彌補市場失靈領域

近年來，我國政府對國有企業干預過多，國有企業利潤的大幅度增長在很大程度上與其享受的各種優惠補貼有關，這大大擠壓了民營企業的發展空間。通過借鑒西方國家的經驗可知，國有企業補貼政策的出發點應該是彌補市場失靈，這就要求在利用國有企業補貼調節宏觀經濟時，應正確把握補貼調節市場的領域，不能過多地干預市場甚至影響其正常運行。同時，在我國漸進式的改革過程中，應充分利用國有企業的政策性作用，積極出臺相關的補貼政策保證國有企業的正常運行。為此，應準確定位市場失靈的領域、性質和特征，針對性地出臺國有企業補貼政策，選擇合適的政策工具促進經濟發展。當前，在我國經濟發展過程中，市場缺陷也具有明顯的轉軌特征，漸進式的改革方式使得經濟發展的階段性特征隨著市場經濟體制改革的深化而日益凸顯，從而使得我國市場經濟的缺陷也呈現出階段性的特點。在此基礎上，我國國有企業補貼政策應逐步退出市場的競爭性領域，保證轉軌時期經濟的順利運行。

（二）國有企業補貼應以提高國有企業的核心競爭力為目的

當前，在經濟全球化的大背景下，我國國有企業的發展水平在很大程度上決定了其在世界市場中的地位和競爭能力，提高我國國有企業的核心競爭力對于發展本國經濟至關重要。在產業方面，隨著經濟的發展，我國低成本的優勢不再明顯，為了保護國內不具有成本優勢但具有戰略性意義的關鍵產業，政府應出臺相關的補貼政策，將財政補貼更多地用于高新技術產業、關系國計民生的產業等方面，使國有企業在進入世界市場的過程中，有與世界先進企業競爭的能力。同時，國有企業應充分利用財政補貼的政策優勢，積極提高自身的自主創新能力，并利用創新成果形成產品或者技術的壟斷地位，從而獲得超額利潤，提高自身在世界市場中的競爭力。但應注意，我國政府財政補貼的著力點不僅是國有企業，而且應該包括擁有巨大發展潛力的中小企業。

（三）國有虧損企業補貼應界定合理的范圍和規模

在補貼范圍方面，對于競爭性企業，要逐步減少其虧損補貼，保證市場競爭中國有企業和民營企業的平等地位，使國有企業有充分的危機意識，提高其在市場經濟中的競爭能力。對于非競爭性企業，應盡量區分其政策性虧損和經營性虧損。對于政策性虧損，財政應給予充分的補貼，保證其在經濟宏觀調控中發揮應有的作用；對于其經營性虧損，應盡量避免或者減少這方面的虧損補貼，減少國有企業的軟預算約束，提高國有企業的自生能力。在國有虧損企業的補貼規模方面，應注重一個“度”，避免財政資金的浪費，并注意不能使國有企業對國家的財政補貼產生依賴，使其成為“溫室里的花朵”。同時，政府應盡量剝離國有企業的政策性負擔，逐漸減少對國有企業的政策性補貼和各種優惠政策。

（四）國有企業補貼政策應適當向經濟轉型傾斜

作為經濟轉型的主體，我國國有企業在轉變經濟發展方式中發揮著重要作用。為此，國有企業補貼應具有一定的政策傾斜性，爭取在一定程度上促進經濟轉型，更好地轉變國家的經濟發展方式。因此，應重點從以下幾個方面進行考慮：一方面，重視環境保護，對走綠色經濟發展道路的國有企業，在其因為節約資源和治理環境過程中所發生的虧損，應給予一定的補貼；另一方面，重視勞動力素質的提高，由于產業升級和自主創新對勞動力的要求提高，政府應對國有企業培訓勞動力所發生的費用給予一定的補貼；另外，著力加大第三產業的補貼，特別是增加對現代服務業的補貼，使其做強做大，從而在吸納勞動力和擴大內需中發揮重要作用。總之，國有企業補貼要旨在提高經濟增長的質量，保證經濟整體又好又快地發展。

（五）主張國有企業民營化、要求減少甚至消除國有企業的補貼并不可取

國有企業私有化是英國、德國等發達資本主義國家推行崇尚自由市場的新自由主義的結果，而我國要結合自身的實際情況，在社會主義初級階段實施以公有制為主體、多種所有制共同發展的經濟制度。所以，在實施經濟體制改革的過程中，切不可全盤否定國有化，

在關鍵領域應保證國有經濟的控制力和適當的國有企業補貼。因此，我國應充分了解國有企業現狀，深入分析國有企業內部狀態和外部環境，確定正確的補貼途徑，對不同的國有企業靈活選擇不同的補貼方式。