全球治理機制變革的新特點和中國參與全球治理的新機遇

■ 黃仁偉／文

（作者系上海社會科學院副院長，教授，博士生導師）

中國共產黨的十八大報告指出：全球治理機制正在發生深刻變革。這是中國官方對于全球治理問題的最新理論概括和戰略判斷。其中至少透出幾個最關鍵的要點：其一是中國官方第一次在最高文件中以“全球治理”取代了“全球經濟治理”，表明中國不再把全球治理限定在經濟事務領域，它涵蓋著經濟、政治、安全、社會和其他新領域的全球治理內容；其二是中國官方文件也是首次使用“全球治理機制”的概念，這表明全球治理不只是一種外交事務和世界現象，而且是一種機制和制度，它是世界秩序的另一種表述；其三是這種機制正在發生“深刻變革”，也可以說“全球治理”正在從“西方治理”轉型為“西方和非西方的共同治理”，這種變革不僅關系到國際體系的發展趨勢，而且影響到各國的國內治理理念和制度安排。僅僅從這些初步理解來看，中國正在成為全球治理的重要參與者和治理機制變革的重要推動者，這個轉變的戰略內涵和歷史意義不可低估。

全球治理是全球化的重要階段，也是國際體系轉型的重要組成部分。新興大國既是全球化進程的重要參與者，又是國際體系權力轉移的主要方向，它們在全球治理中的地位和作用不斷上升，符合世界大勢的客觀進程。在發達國家經濟陷入低迷狀態，難以提供全球治理公共品的背景下，新興大國承擔越來越多的責任，發揮越來越大的作用，成為今后一個時期全球治理的重要特點之一。同時，新興大國在全球治理不同領域的能力發展極不平衡：全球經濟治理走向深入，全球安全治理陷入僵局，全球氣候治理進入具體化階段。中國需要與其他新興大國在全球治理各領域發揮各自特長，協同作戰，互為補充。

為了抓住全球治理機制變革的歷史機遇，這里對新階段的特點稍作分析：

一、西方主要經濟體仍處于低迷狀態，國際宏觀經濟協調機制明顯削弱

全球經濟已經連續四年增長減速，國際宏觀經濟政策協調的難度大大增強。本屆國際貨幣基金組織（IMF）年會上，發達經濟體內部、發達經濟體與新興經濟體之間、援助國與低收入國家之間政策目標充滿矛盾：確保增長優先，還是以財政整頓為重點；通縮風險大，還是通脹對未來經濟更有害；是接受或增加外來援助以渡難關還是抵制或減少財政援助以圖自保？這些宏觀政策目標分歧，嚴重削弱各國內部宏觀調控機制的有效性。2012年10月國際貨幣基金組織指出，世界經濟整體減速，存在重大的“不確定性”和“下行風險”。歐元區債務危機長期化和美國“財政懸崖”問題是世界經濟前景的主要不確定因素。由于這兩個主要發達經濟體的宏觀調控失靈，全球經濟的宏觀協調機制陷于無效狀態。

以歐美日等發達經濟體央行推出的新一輪大規模貨幣寬松措施，給新興經濟體和發展中國家帶來很大的通脹壓力。美國量化寬松貨幣政策（QE）催生全球大宗商品市場泡沫，以及糧食和石油價格的驟然上升。聯合國體系下的國際貨幣基金組織、世界銀行、世貿組織等國際組織基本缺失大宗商品價格的穩定機制。目前，G20經濟總量約占世界85%，人口約40億人，其成員國基本上是世界主要大宗商品消費國、供應國、與大宗商品價格波動關系密切的金融大國。G20議程已覆蓋大宗商品價格波動的全球治理問題。2011年11月G20戛納峰會和2012年6月19日G20洛斯卡沃斯峰會認可IOSCO改進大宗商品衍生品市場監管的建議，在加強大宗商品衍生品市場監管、抑制嚴重投機、增加市場透明度和加強國際協調等方面取得若干共識和成果。

二、IMF改革和國際金融監管治理臨近突破口，但受到美國阻礙

IMF份額是其最重要、最根本的資金來源，但是2010年份額改革方案的審批程序至今沒有完成。2010年12月，IMF理事會確定出資份額和治理改革方案，將新興經濟體的出資份額從3%提高到9%。由于美國等西方成員國拖延履行其國內法律程序，改革方案至今尚未生效。國際貨幣與金融委員會2012年重申改革生效的緊迫性，呼吁尚未完成必要步驟的成員國盡快采取行動。IMF總裁拉加德表示，隨著新興經濟體實力繼續增強，IMF不斷需要新的改革。俄羅斯2013年將作為“20國集團”輪值主席國推動IMF份額改革如期實現。在重新分配份額后，金磚國家將全部躋身前十名，俄羅斯將名列第九，新興經濟體份額主要是中國的份額提高。

G20對國際金融監管治理的探討與IMF改革同步進行。金融穩定理事會是G20推動全球金融標準制定與執行的核心機構。2012年10月10日至11日，金融穩定理事會東京會議重點討論全球脆弱性問題、加強影子銀行監管的政策建議、全球法人機構識別編碼體系監管委員會章程等重要文件，討論當前金融改革的進展情況（包括應對系統重要性金融機構風險、場外衍生品改革、巴塞爾III實施、會計準則趨同等方面）。

中國支持在國際共識基礎上向IMF增資，成為IMF增資的主要承擔國之一。中國主張基金組織監督的范圍應擴大到匯率、財政、貨幣、金融政策和結構改革等領域，提高監督的公平性和有效性。中俄美聯合倡議建立國際評級機構，也是全球金融治理機制的一大突破。

三、全球治理主體和治理對象出現轉移，西方傳統大國更加被動，新興大國趨于主動，全球治理越來越不等同于“西方治理”

全球經濟治理的重點對象正在向西方發達經濟體轉移。IMF敦促歐盟采取進一步行動，及時落實有效的銀行業和更強大的財政聯盟，實施結構改革，促進增長和就業。雖然改革國際經濟治理體系的呼聲強烈，但這一過程將長期而艱難。作為既得利益者的歐美發達國家不會輕易讓出手中的主導權，勢必會想方設法拖延改革進程，或者設定改革底線。

全球貿易機制面臨新一輪規則構建。在全球貿易領域，發達經濟體和新興經濟體在貿易和投資自由化便利化領域出現攻守易位。發達經濟市場萎縮導致保護主義政策盛行，表現為綠色壁壘、反傾銷反補貼、知識產權懲罰等；發達經濟體要求新興經濟體擴大市場準入的壓力不斷加大。2012年4月二十國集團經貿部長墨西哥會議上，發達國家在反對貿易保護主義的幌子下，以服務貿易便利化壓制農業貿易自由化；以提高關稅壁壘和國內補貼阻礙發展中國家增加出口帶動就業；過多關注自身的債務危機，卻無視發展中國家的利益關切。發展中成員國則擔心發達國家借口“貿易新認識”，繞開多哈回合談判框架，憑借自身優勢另搞一個世界貿易體系。中國在新的貿易機制中將受到更大壓力。

金磚國家推進國際經濟治理改革的內涵進一步具體化。2012年3月28日至29日，金磚國家領導人第四次會晤在印度首都新德里舉行。各國領導人就全球治理、可持續發展、金磚國家合作及共同關心的國際和地區問題交換了看法，達成重要共識，會后發表了《德里宣言》和行動計劃。17條行動計劃涵蓋財金、經貿、農業、科技、衛生等領域，符合各成員國共同利益，將成為金磚國家合作的有力支撐。各成員國承諾加強國際經濟金融合作、繼續探討建立新的開發銀行，發表金磚國家聯合經濟研究報告和統計手冊，簽署金磚國家金融合作協議。金磚國家外長9月26日聯大期間也一致認為，金磚國家之間加強合作將為全球經濟治理提供動力。2012年6月G20墨西哥峰會上，新興大國戰略協調有所加強。金磚五國和西方七國分別舉行“G20大峰會前的小峰會”，就全球治理的重大議題預先協調立場。G20可能成為兩大集群的博弈平臺。

世界銀行在發展和扶貧方面也面臨新的挑戰。2012年7月新行長金墉表示，要將世界銀行打造成“課題解決型銀行”，更密切地結合實際需要，探索各種有效的支援發展模式。中國在世行的作用將持續上升。

四、歐盟和APEC的地區治理具有全球意義

2012年6月，G20 洛斯卡沃斯峰會宣言對歐元區成員承諾，將采取一切必要措施，維護該地區的完整性和穩定性，改善金融市場運作，打破主權債務與銀行債務之間的惡性循環。各方希望歐元區能與希臘新一屆政府通力合作，確保該國在歐元區內繼續朝改革和可持續發展的方向前進。G20宣言表明，歐盟主權債務危機和歐元信用危機正在接近谷底，估計2013年可走出谷底。歐洲財政長期穩定基金和歐洲央行穩定機制已初具輪廓，2013年可能付諸實施。歐盟的出路在于德國是否能夠承擔地區治理的責任，德國已經顯示出這方面的責任和決心。

無論歐盟治理機制如何轉型，都會對未來全球治理和國際體系產生深遠影響。其一是德國在歐盟的地位不可取代；其二是英國在歐盟的地位繼續下降；其三是歐盟成員國將進一步讓渡主權；其四是歐盟對美國進一步失去信任；其五是歐盟愿意在IMF中與新興經濟體加強合作；其六是歐盟治理模式為其他地區提供新的借鑒。中國始終相信歐洲有能力應對歐債危機，對歐元區經濟金融穩定持有信心，事實證明是對的。

亞太經合組織（APEC）正處在深化合作或走向碎片化的十字路口。各成員認識到，APEC已成為深化合作、實現共同發展的重要平臺，各方可以此協商立場、尋找利益契合點，并付諸實施。亞太區域一體化仍任重道遠，初步達成的環境產品清單與計劃達成的項目數量仍相差很大。各方對環境產品的內涵和范圍存在分歧，各方對產品降稅行動未能真正落實。特別是東亞地緣形勢復雜，美國重返亞太戰略和推行TPP機制使該地區合作進程增添變數。中美在APEC的治理博弈將影響全球治理合作，同時也可能成為傳統大國與新興大國共同治理的開端。中國將于2014年再次主辦APEC領導人非正式會議，應當爭取在此之前同APEC主要成員之間達成新的合作意向。

五、全球安全治理總體上難有突破，若干主要議題均陷入僵局

核安全治理、阿富汗重建、伊朗核危機、敘利亞危機等國際會議連續舉辦。韓國、日本、俄羅斯爭當這類國際會議的東道國，顯示其參與全球安全治理的強烈動機。

2012年3月26—27日在韓國首爾舉行的核安全峰會，以加強核材料和核設施安全為主題，全面回顧2010年核安全峰會以來國際社會在核安全領域取得的進展，重點討論加強核安全的國家措施和國際合作。全球核治理是全球安全治理的重要組成部分，各大國都保留著核競爭的戰略動機，取得實質性突破的難度很大。該機制啟動，對各個核大國和潛在核國家的戰略意圖透明都是一個重要測試，有助于降低核沖突危險，也是對美國提倡“零核計劃”的實質性考驗。

阿富汗重建有可能成為大國共同安全治理的試驗區。2011年12月5日波恩會議的三大議題：2014年前向阿富汗移交權力、進一步推進政治和解進程，以及國際社會2014年后繼續支持阿富汗重建問題。2012年7月，東京會議繼續討論并通過《東京宣言》，提出為實現阿富汗的可持續發展，國際社會和阿富汗政府“互相負有責任”，國際社會承諾繼續提供援助，阿方則承諾致力于推進民主化和開發戰略。 國際社會將把以北約為首的部隊于2014年底撤出阿富汗后的十年定位為阿富汗“變革的十年”。中國已顯示出參與阿富汗重建的獨特角色作用。

伊朗核危機將成為未來全球安全治理的主要焦點。2012年5月23日，伊朗核問題六國美國、英國、法國、德國、俄羅斯、中國與伊朗（6+1模式）在巴格達舉行新一輪對話會。6月18日，莫斯科對話仍未就取消對伊朗制裁和伊朗放棄核計劃問題達成共識。盡管如此，有關以色列準備打擊伊朗核設施的傳言不斷，伊朗準備切斷波斯灣石油供應線的威脅也屢屢發出。美國和歐盟在內部政治經濟難題纏身的情況下，不支持對伊朗采取直接軍事打擊行動。西方制裁和伊朗核發展之間展開的時間競賽構成伊朗核危機的拉鋸狀態。

中俄聯手制止西方在敘利亞問題上濫用干預機制。敘利亞危機既是“阿拉伯之春”的繼續，又是它的終結。阿薩德政權吸取卡扎菲和穆巴拉克的教訓，不允許反對派勢力恣意妄為。西方盟國對是否展開軍事打擊舉棋不定，只有土耳其準備與敘利亞展開一場邊界戰爭。最重要的是，中俄連續兩次在敘利亞問題的安理會上使用否決權，有力制止了西方國家濫用國際干預機制的傾向。這個案例的重要性不僅限于中東地區，而在于它為全球安全治理開創了一個新的案例，制止了20世紀90年代以來以美國為首的西方陣營在中東濫用武力的慣例，其意義相當深遠。

六、網絡安全治理提上議程

目前全球互聯網治理的核心是構建網絡空間國際秩序，具體表現為網絡空間原則和規則的創制。2011年9月，中國、俄羅斯、塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦聯合向第66屆聯大提交“信息安全國際行為準則”草案。2011年11月，在英國倫敦舉行的“網絡空間國際會議”宣布啟動“互聯網全球治理的倫敦進程”，旨在推動制定網絡空間的“行為規范”。2012年10月4日至5日，網絡安全問題國際會議在匈牙利布達佩斯召開。中方提出全球網絡安全治理的五項基本原則：“網絡主權”“平衡”“和平利用網絡”“公平發展”“國際合作”，成為中國在全球網絡治理領域搶抓“話語權”的典型案例。

七、全球氣候治理的持續進程

2012年6月20—22日，在巴西里約熱內盧舉行的聯合國可持續發展大會，是自1992年聯合國環境與發展大會和2002年可持續發展世界首腦會議后，在可持續發展領域舉行的又一次規模大、級別高的國際會議。大會圍繞“可持續發展和消除貧困背景下的綠色經濟”和“促進可持續發展的機制框架”兩大議題展開討論，全面評估20年來可持續發展領域的進展和差距，重申政治承諾，應對可持續發展的新問題與新挑戰。

全球氣候治理集環境、科技、政治、經濟問題于一身，成為各方經濟利益及發展空間的角力焦點?！堵摵蠂鴼夂蜃兓蚣芄s》（UNFCCC）及其《議定書》是全球氣候治理最重要的基礎性成果，因到2012年屆滿而需要展開新一輪全球氣候治理談判。新一輪全球氣候治理談判的難題包括：1、責任分擔與量化減排義務；2、適應和資金及技術轉移；3、不同集團對氣候變化的不同主張：推動者歐盟、拖后腿者美國、騎墻者日本、日漸積極的建設者“基礎四國”；為使全球氣候談判按照“巴厘路線圖”前行，中國展現出適度的靈活性、在合作中尋找著可能的妥協與突破，既形成雙軌制談判新的推動力量，又確保對事關自身發展空間和權利的關鍵性問題擁有發言權。

簡言之，世界經濟治理機制進入新的變革期，即全球治理轉型的關鍵時期，這個轉型是舊的西方治理向新的西方（發達經濟體）與非西方（新興經濟體）共同治理的轉變。把握這個歷史性機遇的特點，有利于增強金磚國家的整體崛起，成為全球經濟治理機制變革的重要推動力。