小微企業政策扶持時期法律對策研究

姚繼昌

（青海民族大學 法學院，青海 西寧 810007）

國務院頒布的促進經濟發展的政策性金融措施“國九條”的目的是為了應對國際金融危機，保持國內經濟平穩、有序、持續增長。新《中小企業劃型標準規定》將中小企業劃分為中型、小型、微型三種類別，將微型企業從小型企業中獨立出來。中小微企業占我國企業總數的99.7%。在這類企業中，中型企業資金相對雄厚，市場競爭力較強，不需要太多的政策扶持，只依靠本身的資金鏈便能自行發展。而小微企業占企業總量的97.3%，其數量最大，最具市場活力，是推進現代經濟全面發展的重要動力。僅僅依靠政策扶持推動小微企業的發展是不現實的，小微企業的發展沒有相應的法律規則是行不通的。因此，小微企業在發展前期依靠政策扶持，過渡至具有一定的生存能力之時，出臺相應的法律法規對其進行規制是當務之急。

一、政策扶持時期的小微企業

政策扶持時期的小微企業即指當前狀態下的小型微型企業。①小微企業的概念是從企業劃分標準中衍生出來的適用于資金力量薄弱的小型微型企業發展的模式，當前小微企業的發展不能只依靠自身，更多的需要優惠政策的扶持。但是，企業發展到一定程度，必定會離開培養的“溫床”。要在市場競爭激烈下頑強發展，就需要制定法律規則，保障其在市場中的合法權益。小微企業的發展關系國計民生，推進小微企業的健康協調發展、完善小微企業的法律制度是我國小型微型企業走向輝煌的必由之路。

（一）小微企業的生存現狀

在國務院頒布《關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》后，小微企業的發展迎來了春天。我國小微企業是經濟發展的“輕騎兵”，提供了75%的城鎮就業機會，其工業總產值、銷售收入、實現利稅大約分別占全國經濟總量的60%、57%和40%。國家工商總局的最新數據顯示，目前我國西部10省市的小微企業超過160萬戶，占全國企業實有總戶數的16.16%；中部9省市的小微企業超過220萬戶，占全國企業總戶數的22.24%；東部12省市的小微企業超過600萬戶，占全國企業總戶數的61.6%。這些小微企業主要集中在長三角地區、珠三角地區、福建省等5個省市。[1]筆者主要以西部地區小微企業為研究對象，針對實際政策的扶持力度以及扶持方向展開分析，以期從中把握構建相關法律制度的脈絡。

（二）小微企業的政策扶持（以我國的西部地區為例）

小微企業是各省市經濟發展的生力軍。在推進經濟全面協調發展的形勢下，各地出臺了一系列的扶持政策。筆者匯總了涉及西部地區小微企業的主要扶持政策，如下表②該表系筆者從相關政府門戶網站中查找數據而做出的。我國關于小型微型企業立法的缺失是小微企業發展的絆腳石。從該表顯示的政策扶持力度上可以看出，當前小微企業的發展亟需相關法律法規予以支持。西藏和新疆因小微企業數量不多，所以并未出臺明確扶持小微企業發展的政策，只是在部分文件中提及促進小微企業的發展。。

發文單位 文號 發布時間關于印發中小企業劃型標準規定的通知文題工信部聯企業國務院工業和信息化部、財政部、國家工商行政管理總局青海省甘肅省重慶市寧夏回族自治區陜西省內蒙古自治區西藏自治區廣西區新疆維吾爾自治區貴州省云南省四川省2012年5月工信部聯企業[2011]300號國發[2012]14號工信部聯企業[2012]347號甘政發[2012]39號青政發[2012]16號渝工商發[2012]10號寧政發[2012]72號陜政發[2012]36號內政發[2012]88號工信廳、財政廳桂政發[2012]72號新政發[2012]59號黔府發[2012]7號云政發[2012]78號川府發[2012]39號2011年6月2012年7月2012年5月2012年3月2012年3月2012年11月2012年5月2012年4月2012年7月2012年10月2012年7月2012年7月2012年8月2012年5月工業和信息化部、財政部、國家工商行政管理總局關于大力支持小型微型企業創業興業的實施意見國務院關于進一步支持小型微型企業發展的意見青海省支持小型和微型企業發展的若干政策措施甘肅省人民政府關于促進小型微型企業發展的指導意見重慶市工商行政管理局關于支持個體工商戶轉型升級為微型企業的意見（試行）自治區人民政府關于金融支持小型微型企業和“三農”發展的若干實施意見陜西省人民政府關于支持小型微型企業健康發展的實施意見內蒙古自治區人民政府關于促進小型微型企業持續健康發展的意見關于印發《西藏自治區中小企業發展專項資金管理辦法》的通知廣西壯族自治區人民政府印發關于支持小型微型企業發展若干金融財稅政策的通知關于加快發展新疆服裝產業的意見貴州省人民政府關于大力扶持微型企業發展的意見云南省人民政府關于金融支持民營經濟發展的意見四川省人民政府關于大力扶持小型微型企業發展的實施意見

小微企業發展的初期階段需要政府各部門的政策扶持，這是其本身規模小、市場競爭力差的必然要求。從上表可以看出，西部大部分省、自治區都在響應中央發展小微企業的號召，積極出臺了一系列有利于小微企業發展的政策措施。

（三）小微企業的政策過渡

小微企業的發展是我國經濟政策與市場經濟協調的結果。國家當前的經濟扶持政策力度決定著小微企業的發展規模，也決定著小微企業能否做大做強。從小微企業的發展現狀可以看出，僅僅依靠企業自身的經濟實力或者政策的“格外”關注是遠遠不夠的。①小微企業的政策過渡這一概念，系筆者閱讀了大量關于小型微型企業管理制度的文章并借鑒學者關于小微企業在缺乏法律規制的狀況下如何依靠政策扶持的東風快速協調發展的觀點之后提出的。筆者認為，小微企業當前的政策扶持只是過渡，而非長遠之計。對小微企業的規制最終還是得依靠法律。

1.小微企業初始發展動力不足，極易夭折。在這種形勢下，出臺相關扶持政策無可厚非。但小微企業不能以自身無發展能力為由，一味尋求政策支持。企業的發展離不開自主能力創新，小微企業尤其如此。對其政策上的扶持只能是一種過渡，不能完全依靠政策發展企業。“授人以魚，不若授人以漁。”企業的發展也應該是這種模式，在政策扶持階段不斷發展壯大自身的競爭力，在獲得生存能力時要果斷“斷奶”，“奶媽”也需要恢復“精力”（經濟）。

2.小微企業發展前景廣闊。小型微型企業占企業總數的90%或更高，[2]意味著其發展關系到國家的整體經濟和社會和諧。[3]小微企業提供了大量的就業機會，且涉及行業多為服務業，是國計民生不可或缺的重要組成部分。隨著現代經濟的發展，小微企業在經濟發展中的地位越來越高。也正是由此，國家才會對小微企業給予政策方面的干預，并扶持其協調發展。

3.對小微企業經濟、稅收等方面的政策扶持只是過渡。小型微型企業最終還是會回到市場經濟的激烈競爭中來。最好的促進經濟發展的模式并不是過多地干預或者控制，而是讓其適應市場經濟的競爭，“優勝劣汰”。

二、小微企業政策扶持狀態下的法律缺失

小微企業在發展的過程中不斷需要資金投入。小微企業本身資金壓力過大，不能形成有效的資金鏈。尋求金融機構的融資是當前小微企業發展的途徑之一。在這方面，雖然國家出臺了很多扶持政策，但由于政策的不穩定性，單靠政府向金融機構施加壓力是不能真正解決融資問題的，制定成熟穩健并能有效執行的法律才是解決問題的關鍵。

（一）小微企業政策性融資存在弊端

融資難向來是小微企業快速發展的“攔路虎”。國家和政府為了小微企業的健康發展，出臺了大量的政策性措施，在融資方面更是十分“關照”，希望小微企業能夠實現“又快又好”的發展。政府不能將融資的重點放在干預商業銀行的具體業務經營上。中小企業扶持基金的使用不能只是直接補貼企業。這種方式會使大量的小微企業與扶持基金“隔河相望”，企業自身沒有得到相應的實惠。

（二）小微企業信貸擔保體系缺失

小微企業信貸擔保制度能夠有效緩解小型微型企業的資金壓力。現下我國小微企業信貸擔保體系存在以下不足：

1.貸款方式單一，擔保方式僵化。美國有超過72%的微型企業愿意從非政府組織、協會或非營利性組織取得資金支持，而我國大多數的小微企業更愿意相信商業銀行。但是，商業銀行的貸款方式極為單一，且擔保方式僵化死板，基本上不利于小微企業自身的快速發展。據美國個體經營者協會的統計，微型企業的初創資金來源最多的是個人儲蓄，其次是信用貸款，最后是抵押貸款。[4]立法應拓寬貸款渠道，使社會個人資金能以法律明確規定的方式融資小微企業。

2.同類型小微企業貸前風險評估重復進行。小微企業集群化在我國表現為各種不同的形式，各類專業批發市場、服務市場等就是這種企業集群的主要表現。他們的經營模式、盈利狀況、受經濟影響程度總是呈現出一定的普遍規律、特性、平均趨向和平均表現，經營者的資金運行模式和風險也會呈現出一定的必然性。這種集群化的小微企業在向銀行申請貸款時，都會一次又一次地被風險評估。如何利用同類型小微企業的這些特點將重復的貸前風險評估簡化，不僅需要銀行出臺相關措施予以確認，也需要相關法律予以規制。

3.小微企業自主創新能力未納入擔保體系。小微企業在自主創新方面一直走在各類企業的前列，往往會通過模仿其他企業的科技成果創造出屬于自己企業的知識成果。[5]可以將小微企業的自主知識產權轉化為企業信貸擔保物，從而有效緩解小微企業的資金壓力。我國尚未將小微企業的知識產權轉化為信貸擔保的抵押物。我們應制定相關法律，將其規定在小微企業信貸的抵押范圍之內。

（三）《中小企業促進法》規制范圍有限

我國的《中小企業促進法》是提出中小企業概念后出臺的第一部規制中小企業的專門法律，是促進和規制中小企業發展的基本法。小微企業沒有超出中小企業的范疇，因此，《中小企業促進法》也適用于小微企業。但是，《中小企業促進法》在內容上過于原則、空泛，可操作性不強，沒有具體的實施細則，更無相關的市場監督機制，與其他法律和政策的銜接、配合也不夠合理。[6]各地政府根據該法也出臺了一系列相應的實施辦法，但部分實施辦法超出了規制范圍，且缺乏法律的強制力、公信力和穩定性。

（四）政府對小微企業的扶持機制存在缺陷

各地政府出臺了大量扶持小微企業發展的政策，但大多數政策缺乏細化有效的措施。政府在小微企業的管理中扮演的是“領導”的角色，沒有以服務者的身份來引導小微企業自主發展。[7]在此過程中，受到政策“過度”扶持的企業的后續發展令人擔憂。僅僅依靠政府這位勤勞的“奶媽”過活，其后期發展未必比沒有政府扶持的小微企業好。

（五）政治因素導致政策實施不力

政府通過宏觀調控手段調節市場經濟的運行。各地出臺的政策雖然順應了經濟發展和政治要求，但是缺乏法律對政治權力的限制。小微企業本身就缺少明確的法律制度保障，過度的政府干預易造成其畸形發展。立法是典型的政治運作，其在法律產出環節中扮演著重要角色。[8]因此，出臺相應的法律措施能夠緩解政治因素對小微企業的過度影響。

三、小微企業法律體系的構建

“了解中國法律和經濟情況發展的學者們的主流觀點是正式法律在中國的經濟發展中所起的作用不大。但是迄今為止尚無充足的證據支持上述觀點。”[9]這是香港學者郁光華在其著作中分析法律與經濟發展的關系時提出的觀點。由此可知，小微企業的發展需要法律規制，構建小微企業法律體系是促進小微企業發展的重中之重。

（一）法律對經濟發展具有引導和規制作用

小微企業問題亟待立法解決。經濟發展需要法律對小微企業的經營范圍以及參加經濟活動的能力進行規制，并在市場競爭過程中引導其合理合法地進行經濟活動。政策的過度使用會造成“政策性法規泛化”，形成對權力制約無力的狀況。我國立法機關應當積極制定小微企業相關法律，以法律的強制力、公信力以及穩定性為小微企業的發展提供有效合法的救濟手段。

（二）法律—金融—增長之間的關系適用于小微企業

小微企業發展的瓶頸在融資方面。這不僅是一個金融問題，還是一個法律問題。法律—金融—增長之間的關系是：法律規制金融制度，金融制度的協調又極大地促進了經濟增長。從這個模式可以看出，經濟增長需要法律保障，法律及其實施效率對一個國家的金融發展以及經濟增長存在顯著的作用。[10]構建小微企業法律體系對于指導金融戰略的制定具有重要的政策涵義，尤其是在產權的界定與保護、司法體系的獨立性以及政府權力的約束方面都有積極意義。

（三）小微企業法律體系的內容

小微企業需要明確、合理、合法的制度保障。應對現有的法律進行完善，制定新的實施措施，強化立法，從源頭上解決小微企業問題。

1.修改《中小企業促進法》，提升可操作性，使之適應小微企業的發展形勢。該部法律的規定過于原則，缺乏操作性。政策扶持小微企業發展在一定程度上緩解了法律缺失的緊迫性，但過分依賴政策而拋棄法律體系的構建則是不可取的。

2.強化政策性法規實施措施。政策扶持下的小微企業需要強化閱讀理解政策的能力。大多數的小微企業并不會主動接受政策扶持，某些企業可能還會抵制政策。政府只能對小微企業面臨的資金問題進行干預，而不能干涉小微企業的管理。政策性法規及其實施細則為小微企業立法提供了一定的借鑒。

3.加強小微企業立法，應當注意以下兩點：第一是小微企業的立法原則。小微企業作為企業形式的一種，必然符合企業的一般要求，其特殊性是全面的“小”和“微”。因此，在立法原則上，保護原則應當居于首位，公正公平原則必不可少，同時還要符合法治要求原則。第二是小微企業的立法設計。要設計小微企業金融法律服務體系，完善商業銀行關于小微企業貸款融資的規章制度。要制定小微企業信用擔保體系，將知識產權和科技創新納入信貸體系。還要改變對小微企業的認識，鼓勵自主創新。

4.拓寬小微企業融資渠道，完善各類扶持基金利用制度，不再限制個人融資。實際操作中可以改進扶持基金管理模式，考慮將一部分扶持基金交由金融機構運營，規定這部分資金只能投向小微企業，收益和損失由政府和金融機構分擔，從而發揮金融機構在投融資領域的優勢，實現資金的最優配置。[11]要強化商業銀行對于小微企業小額貸款的自主管理模式，指導小微企業合理使用資金，保障專項貸款的獨立性。要充分利用個人閑散資金，制定個人借款的公證模式。

從一定意義上講，構建小微企業法律體系是為了其長期的協調發展。在立法的過程中，應借鑒國外相關法律制度，確定小微企業在市場經濟中的地位。

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