關于征地制度改革的若干思考和建議

□ 張玉飛 許友民

征地是土地資源配置的方式之一，是國家從公共利益出發，依照法定程序把農村集體擁有的土地轉為國有土地，并依法向被征用土地的組織和個人給予相應補償的行政行為。我國現行征地制度在建設項目的公益性、征地補償安置標準的合理性、征地補償安置費用分配與使用的規范性、安置途徑的可行性或有效性等重要問題和環節，缺乏必要的適應市場經濟體制的調節手段和社會監督機制，在征地過程中遇到了一系列的新情況、新問題。一方面，征地難、征地周期長等問題普遍存在，直接拉大了征地的社會成本，影響了經濟建設的順利進行。另一方面，農民的土地財產權得不到有效保護，引發了一些社會問題。這些問題都需要用改革和制度創新的方法加以解決。

一、現行征地制度基本框架

（一）征地補償的基本原則

《土地管理法》確定的征地補償基本原則是“確保被征地農民實際生活水平不因征地而降低”。國發〔2004〕28號文件在此基礎上增添了“使被征地農民的長遠生計有保障”的原則要求，形成了“被征地農民實際生活水平不降低，長遠生計有保障”的征地補償基本原則。

（二）征地補償標準

征地區片地價實施后，征地補償標準由區片價、地上附著物和青苗補償費組成。其中，區片價包括征地補償安置費和社保費用。征地補償安置費包括土地補償費和安置補助費，河南省設定土地補償費占40%，安置補助費占60%。青苗和地上附著物標準由各省轄市政府制定。

（三）征地實施程序

《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收程序作了較為詳細的規定，征地審批權在國務院和省兩級政府，批后實施程序由市、縣政府負責，具體是“兩公告一登記”。國發〔2004〕28號文件增設了批前程序，即征地批前的告知、確認、聽證。

（四）征地安置的基本途徑

《土地管理法實施條例》規定的安置方式有農業安置、具體項目單位安置、貨幣安置、社保安置等。國發〔2004〕28號和國發〔2006〕31號文件進一步拓展了征地安置途徑，一是建設用地土地使用權入股安置；二是將城市規劃區內的無地農民納入城鎮就業體系；三是為城市規劃區外被征地農民留有必要的耕地或安排相應的工作崗位；四是對不具備基本生產生活條件的無地農民，應當異地移民安置。國辦發〔2006〕29號文件進一步擴大了就業安置和社會保險的范圍，將國發〔2004〕28號文件關于“城市規劃區內無地農民納入城鎮就業體系”的范圍擴展到“被征地農民”，同時新增了“城市規劃區外納入農村社會保障體系”和“異地移民安置納入安置地的社會保障體系”的規定。

二、當前征地制度存在的問題

（一）公共利益的明確界定不明確，征地范圍過寬

2004年《憲法》(修正案)和《土地管理法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”這些規定強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”。然而現行法律、法規并沒有明確界定公共利益。同時，《憲法》與《土地管理法》在賦予政府征地權的同時，并未對這種權力設置范圍及其行使程序，導致公共利益界定不明，征地行為缺乏規范，最終可能導致農民的土地權益受到侵害。

（二）征地補償標準不高

現行土地征收補償標準不合理，忽略了農民的土地發展權。在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。雖然國家在對集體土地征收補償的標準上兼顧了權益性和保障性補償，但是從發展的角度看，這種補償是靜態的，沒有體現出隨著社會發展土地自身價值的變化過程，也沒有考慮到農業生產的波動性和不確定性等因素。同時，《土地管理法》僅就補償的上限和補償的范圍作了大致規定，并不精準，現實操作中存在很大的自由裁量空間，導致農民的切身利益受到影響。根據《河南省人民政府關于公布實施河南省征地區片綜合地價標準的通知》（豫政〔2009〕87號）精神，河南省區片價標準每兩年調整一次，原則每次修訂補償標準上調15%左右，但受各省轄市經濟影響，補償標準也受到相應制約。

（三）集體土地被動征收，沒有進入市場的權利

征地制度改革的核心，是要改變現行農村非農建設用地進入市場的規則。在城鎮建設規劃區以外的非公益性項目用地，可以不用先征地變成國有，而是直接以集體土地的名義進入市場，逐漸淡化“按所有制分類管理”，強化“規劃管理”和“用途管制”，在城市規劃圈內也應探索集體土地直接入市。許多地方正在探索農民參與式、股份制等多種征地改革模式，雖然這些做法并不完善，但代表了改革的方向。過去的征地制度是，農民的地一旦被征收變為國有土地后，不管這塊地拿去做什么，有多少收益，都與農民沒有關系。這種狀況在本次改革中要有所突破，最終目標是按照中央精神，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。

（四）集體建設用地管理不嚴格

要加快推進征地制度改革，勢必要加快推進集體建設用地管理制度和改革試點，加強農村集體建設用地和宅基地管理，有序推進集體經營性建設用地流轉試點，加快起草農村集體建設用地流轉管理辦法。溫家寶總理在國務院廉政工作會議上提出，要依法治理土地和房屋征收征用中侵害群眾權益問題，并明確“抓緊研究修改《中華人民共和國土地管理法》有關集體土地征收和補償的規定，國務院將盡快向全國人大常委會提出議案”。

三、對現行征地制度改革提出的幾點建議

（一）要進一步明晰集體土地產權

首先要通過制定法律，明確規定集體土地所有權的產權主體，由誰來行使集體土地所有權。其次要賦予集體土地所有權的完整權能，允許集體土地依法轉讓，盡可能減少對集體土地所有權的限制。最后要進一步明確農地非農建設發展權屬國家所有，因為這樣有利于保護耕地，有利于落實土地的基本國策，如同國家對集體土地擁有管理權一樣，農地非農建設發展權屬國家所有與集體土地所有權的完整權能并不矛盾。建議抓緊開展集體土地所有權登記發證工作，將土地承包經營權管理工作按土地使用權對待。

（二）提高征地補償標準

征地補償標準是征地制度改革的核心問題之一。目前確定征地補償標準的有效辦法就是科學制定區片價，按區片價對被征地農民進行補償。區片價應綜合考慮各補償項目和市場因素，特別是土地承包經營權的市場價格。該補償辦法與權利市場價值補償辦法具有異曲同工之效，但更具有綜合性，反映了同地同價的原則。安置補助費是對被征地農民損失就業崗位或者說生活保障而設定的補償項目，如果土地補償費已經按市場價格補償，并且不考慮社會制度的本質特征和農民的生活保障對土地的依賴性，可以將安置補助費并入土地補償費或不設安置補助費項目，該項目設置實際上是考慮農地非農建設發展權增值分享；地上附著物和青苗的補償是對地上附著物和青苗的產權的賠償，地上附著物和青苗是勞動者物化勞動凝結的活勞動，完全可以也應該以市場定損失進行補償。征地補償還可以引入談判機制，這就改變了既往政府定價的做法，賦予農民作為財產權利人的談判地位，參照土地改變用途后的市場價格，經協商確定土地補償費。這是在市場經濟條件下，農民能夠接受并相對合理的辦法。農民對自己談判商定的價格，也更加具有認同感。在確定征地補償標準時，要將安置補償等有關費用公開。

（三）切實做好征地安置工作

土地是真正以農業或以農業生產為主的農民的安身立命之本。土地不僅是絕大多數農民的主要生產資料，更是社會保障的替代物，具有生活保障和失業保險等功能。目前，各地以市場為導向，摸索出多種較為可行的途徑，總結了一些經驗。但是，征地安置不能以支付安置補助費為目的，應該從為農民轉崗、轉變謀生技能為著力點。因此，征地安置應以政府培訓為手段，培養農民在其他勞動崗位的勞動技能，以適應新勞動崗位的勞動技能為目標，“使被征地農民生活水平不因征地而降低”的規定就一定會得以實現，通過這樣一種手段既推進城市化進程，縮小城鄉差別，又避免了農民因失地而無所事事。

（四）嚴格規范征地程序

征地過程必須有嚴格的法律程序。嚴格的征地程序是實現公開、公平、公正和高效原則的保證，也是維護被征地農村集體和農民合法權益的有效措施。保護被征地農民的合法權益，就是保護被征地農民的“知情權”、“參與權”、“上訴權”。目前執行的“告知、確認、聽證”和“兩公告一登記”程序，是行之有效的，確保了被征地農民的“知情權”、“參與權”。在當前的基礎上，還應該增加公開內容，比如，農用地定級估價成果和區片綜合地價等。目前缺少的是“上訴權”的保證，征地以國家強制權為基礎，被征地單位只有義務，沒有權利保證，征地行為是強制的，而征地補償和安置應該是平等協商，只有“聽證”規定還不能保證被征地單位及農民的應有權益，應當賦予被征地單位及農民以上訴權，協商不成的，可以直接向法院起訴，尋求司法救助。

近年來，由于我國城鎮化、工業化加速發展對建設用地的需求大大增加，征地領域矛盾頻發、沖突不斷。隨著《土地管理法》的修訂、《集體土地征收補償條例》的出臺，征地制度改革必將進入深水區，最終會使失地農民得到實惠，完成全面建成小康社會的目標，真正體現十八大的精神實質。