七問地方債

□ 文 /本刊記者 周勵

七問地方債

□ 文 /本刊記者 周勵

目前地方債究竟有多少？審計地方債都審計什么？誰是地方債的債主？地方政府怎么花地方債務(wù)資金？地方發(fā)行債券合法嗎？國家怎么管理地方債？

提問一 何謂地方債

什么是地方債？2011年國務(wù)院曾下文，明確了地方政府性債務(wù)的概念和范圍。主要由三部分組成：地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、其他相關(guān)債務(wù)。

地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，是指確定由財政資金償還、政府負(fù)有直接償債責(zé)任的債務(wù)，例如地方政府債券，一般用于交通、通訊、住宅、教育、醫(yī)院和污水處理系統(tǒng)等地方性公共設(shè)施的建設(shè)。

地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，是指因地方政府（包括政府部門和機構(gòu)）提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無法償還債務(wù)時，政府負(fù)有連帶償還責(zé)任的債務(wù)。例如政府融資平臺公司向企業(yè)舉借的債務(wù)。

兩者主要區(qū)別在于，前者的償債資金由政府財政負(fù)擔(dān)；后者的償債資金則來源債務(wù)單位的預(yù)期收入。

其他相關(guān)債務(wù)，是指政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位等舉借的債務(wù)，由非財政資金償還，但地方政府沒有提供擔(dān)保。據(jù)法律規(guī)定，該類債務(wù)政府沒有償債責(zé)任，但如果債務(wù)單位出現(xiàn)了債務(wù)危機，政府應(yīng)承擔(dān)救助責(zé)任，因此也劃入地方政府性債務(wù)范疇。

提問二 地方債究竟有多少

目前地方債規(guī)模的官方數(shù)據(jù)，只有審計署前兩次審計的結(jié)果，不過市場一直都有各種觀點和說法。

審計署發(fā)布的報告顯示，截至2012年底，抽查的36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38,475.81億元，比2010年增長12.94%，占全國總額的31.79%。截至2010年底，全國地方性債務(wù)總額為10.72萬億元。

國家審計署副審計長董大勝今年“兩會”期間表示，估計目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億-18萬億元；財政部原部長項懷誠則透露，地方政府負(fù)債估計超過20萬億元。

各個研究機構(gòu)的預(yù)測和估算，結(jié)果也各不相同。根據(jù)華泰證券預(yù)測，地方債規(guī)模2011年為13.2萬億元，2012年達(dá)到15.3萬億元，2013年預(yù)計在16.3萬億元。平安證券則估算地方債總規(guī)模達(dá)到了14.5萬億-15.5萬億元，地方政府債務(wù)占GDP的比重達(dá)到了28%-30%。

目前我國存在地方政府債務(wù)規(guī)模增長較快，部分地區(qū)和行業(yè)債務(wù)風(fēng)險凸顯，債務(wù)償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務(wù)規(guī)模增長快、償債壓力大、借新還舊率高等問題。包括廣州在內(nèi)的36個地方政府本級中，有9個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)188.95%，若加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。有13個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的償債率超過20%，最高的達(dá)60.15%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，償債率最高的達(dá)67.69%。

提問三 債務(wù)審計都審計什么

2011年國辦下發(fā)通知，圈定了地方政府性債務(wù)審計的四大審計重點：摸清債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)及增減變化；分清債務(wù)類型；分析債務(wù)償還能力，揭示存在的風(fēng)險隱患；債務(wù)管理中存在的突出問題等。

其中，“摸清債務(wù)規(guī)模”主要是地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，特別是地方政府借助信托、BT（建設(shè)-移交）、違規(guī)集資等手段，變相融資所獲得的資金規(guī)模。此系防范金融風(fēng)險的重點。

“債務(wù)償還能力”將分析地方政府的四項指標(biāo)：債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、借新還舊償債率。

上述四項指標(biāo)可反映出地方政府的償債能力。今年對36個地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計表明，不少地方政府的償債能力堪憂：9個省會城市債務(wù)率超過100%，最高的達(dá)219.57%；13個省會城市償債率超過20%，最高的達(dá)67.69%；5個省會城市借新還舊率超過20%，最高的達(dá)38.01%；2個省會城市逾期債務(wù)率超過10%，最高的達(dá)16.36%。

何謂地方政府性債務(wù)？負(fù)擔(dān)保責(zé)任負(fù)償他相關(guān)還債?任其責(zé)務(wù)地方政府性債務(wù)由財政資金償還、地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任。地方政府提供直接或間接擔(dān)保，同時負(fù)有連帶償還責(zé)任。政府融資平臺公司、經(jīng)費補助事業(yè)單位，由非財政資金償還，地方政府不提供擔(dān)保且沒有償債責(zé)任，但應(yīng)承擔(dān)救助責(zé)任。制圖/馬婧

提問四 誰是地方債的債主

巨額地方債務(wù)，錢從哪里借來？審計署2011年的全國地方政府性債務(wù)審計和2012年的36個地區(qū)地方政府性債務(wù)審計顯示，地方政府債務(wù)“債權(quán)人”主要有三方：銀行、地方債券、其他單位和個人。

銀行一直是“最大債權(quán)人”。在2010年底地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占79.01%；截至去年底，36個地區(qū)的地方政府性債務(wù)余額中，銀行貸款占78.07%。

對比36個地區(qū)2010年底、2012年底的債務(wù)余額發(fā)現(xiàn)，兩年來銀行貸款占比下降5.6%，而地方債券、其他單位和個人，分別增長62.32%、125.26%。

為何“其他單位和個人”增幅如此之高？相關(guān)的審計報告透露了部分端倪：一些地區(qū)違規(guī)集資、變相融資，金額高達(dá)2181億元。比如，江蘇省如皋市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，2008年以來已向公眾四次集資，承諾利息最高達(dá)14%。顯而易見，地方債務(wù)形勢日趨復(fù)雜化和隱蔽化。

提問五 地方發(fā)行債券合法嗎

《預(yù)算法》規(guī)定，“除法律和國務(wù)院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。既然法律不允許地方發(fā)行債券，那債務(wù)是怎么來的呢？據(jù)了解，地方政府債務(wù)最早可追溯到1979年，當(dāng)年有8個縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。至2010年底，全國僅54個縣級政府沒有舉借政府性債務(wù)。

西北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院金融學(xué)教授趙守國給本刊記者介紹，雖然法律嚴(yán)禁地方發(fā)行債券，但未禁止地方政府設(shè)立的公司舉債。因此，地方政府通過組建融資平臺公司，繞開法律約束。

據(jù)審計署去年公布的數(shù)據(jù)，全國涉及地方政府性債務(wù)的融資平臺公司有6576家。融資平臺的最早雛形，始于上世紀(jì)八十年代，廣東采取了“貸款修路、收費還貸”政策。1994年分稅制改革后，地方政府開始更多依賴融資平臺，籌措資金。

趙守國說，融資平臺大多有政府背景，容易獲得銀行貸款、發(fā)行城投債。但是，融資平臺的具體舉債規(guī)模和償債能力審核，并未納入人大審議。所以相當(dāng)一部分債務(wù)，成了隱形債務(wù)。

提問六 怎么花地方債務(wù)資金

按規(guī)定，地方政府性債務(wù)資金，須用于公益性項目建設(shè)。2011年的全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果表明，用于市政建設(shè)、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛(wèi)及保障性住房、農(nóng)林水利建設(shè)等公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的支出，占86.54%。7575.89億花到了“其他項目”，占7.89%。

審計署未通報“其他項目”的具體內(nèi)容，但指出，一些地方和單位將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場、房地產(chǎn)市場，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務(wù)資金，投向了高能耗、高污染、產(chǎn)能過剩項目，以及低水平重復(fù)建設(shè)項目。此外，2011年審計還發(fā)現(xiàn)，19.94億債務(wù)資金被損失浪費。

2012年對36個地區(qū)的地方政府性債務(wù)審計表明，用于公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目的支出，占92.14%。審計署特意通報稱，對比兩年前，36個地區(qū)用于交通運輸、保障性住房、土地收儲、市政建設(shè)這四項的支出，均有增長。但仍有一些地方政府“挪用”債務(wù)資金。審計發(fā)現(xiàn)，共計378.16億債務(wù)資金，用于非公益性、基礎(chǔ)設(shè)施項目，或用來歸還到期債務(wù)。

提問七 國家怎么管地方債

由于我國地方政府性債務(wù)規(guī)模并無常規(guī)監(jiān)測數(shù)據(jù)，地方政府性債務(wù)一直是筆“糊涂賬”， 從2011年至今，國家審計署對地方政府性債務(wù)進行了兩次審計。第一次是2011年3月至5月，全面審計了31個省（自治區(qū)、直轄市）和5個計劃單列市及所屬市（地、州、盟、區(qū)）、縣（市、區(qū)、旗）三級地方政府的債務(wù)情況；第二次是去年11月至今年2月，“抽查”了15個省及其所屬的15個省會、3個直轄市及其所屬的3個市轄區(qū)。

名詞解釋

什么是地方融資平臺

地方融資平臺，是指地方政府發(fā)起設(shè)立，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費、國債等資產(chǎn)，成立資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)融資標(biāo)準(zhǔn)公司，主要表現(xiàn)形式為城投公司，名稱多為城建開發(fā)公司、城建資產(chǎn)經(jīng)營公司等，這類公司從銀行取得貸款，稱為地方融資平臺貸款。地方融資平臺貸款是地方債務(wù)的一大類。

這兩次審計，審計署均提出，由于我國尚未出臺統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)管理制度不夠完善、債務(wù)資金管理使用不夠規(guī)范。兩次審計，審計署均重點提及了地方政府融資平臺存在的問題。2010年6月，國務(wù)院曾下發(fā)通知，要求清理地方融資平臺。

但據(jù)通報，2011年以來，按銀監(jiān)會規(guī)定，共有61家融資平臺公司應(yīng)轉(zhuǎn)為“退出類平臺”，但其中的55家并未完全剝離原有政府性債務(wù)，或繼續(xù)承擔(dān)公益性項目的建設(shè)融資任務(wù)。而且，還有4個省、1個省會城市的18家融資平臺公司，以轉(zhuǎn)為“退出類平臺”為由，少統(tǒng)計政府性債務(wù)2479.29億元。

今年8月1日開始、10月底結(jié)束的審計，為2011年以來的第三次審計，是第二次全國性審計，結(jié)果如何，各界也正關(guān)注。