舉債根源

□文/本刊記者 周勵

原因篇

舉債根源

□文/本刊記者 周勵

根據中國現有《預算法》的規定，地方政府沒有直接發行地方債券的權力，也不允許存在赤字。那為什么地方政府能高額舉債？缺錢的主要原因是什么？

據許多媒體的報道說，如今一些地方的政府開始沒有錢了，這是有些新鮮的事情。印象中，政府總是很有錢的，財政收入增長是GDP的幾倍，所有地方的發展都是“前所未有的好”，怎么會沒有錢？

然而，一些地方預算已有不能完成的可能，有的基層政府要賣一塊地才能發工資，一些發達的省會城市，還有像神木這樣的富縣財政收入也出現了負增長。地方政府為何缺錢？舉債的根源在哪里？

債務形式有哪些

目前中國地方政府債務主要包括：地方政府直接承擔的債務（財政負債）以及地方政府提供信用擔保的債務（地方政府融資平臺債務）兩大類。

地方政府主要的融資渠道包括融資平臺貸款、信托融資、城投債等。在平臺貸監管收緊之后，一些地方變相融資的行為愈演愈烈，不少地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、墊資施工等方式變相融資。

地方政府融資平臺貸款。是指由地方政府通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能的經濟實體。平臺貸的余額，按照銀監會主席尚福林在出席2013陸家嘴金融論壇時提到的數據，截至一季度末，地方政府融資平臺貸款余額9.59萬億元，不良貸款率0.14%。

信托融資。在2012年，地方政府因融資平臺限制和土地財政吃緊而催生大量融資需求，信托融資則迅速成為地方政府融資的一個重要渠道。據Wind資訊統計，從2012年7月至今，地方融資平臺通過政信合作發行的房地產信托產品共19只，實際募集資金30.45億元，預期收益率達到7.0%-9.5%。

城投債。是地方融資平臺發行的用于城市基礎設施的債券，主要在銀行間市場發行。根據數據統計，截至2012年12月31日，中國市場未到期城投債余額達2.5萬億元。其中，2012年是城投債井噴之年，根據中央結算公司登記托管的數據，2012年全年，銀行間債券市場發行的城投類債券累計已達6367 .9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%。

四方面成因

為什么近兩年來地方政府債務問題這么突出，引起各方擔憂呢？西北大學學術委員會副主任、西北大學經濟管理學院學術委員會主席白永秀，給本刊記者介紹，首先是債務已進入集中還款高峰期，前幾年借的舊債需要借新債償還，又需要借債搞新的投資，債務總量明顯增加。其次是債務不平衡。據統計，2012年有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率(債務余額與當年可支配財力之比)超過100%；如果加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達220%。

從目前發展趨勢看，越來越多的地方政府將面臨財政入不敷出、赤字持續擴大的困境。從債務余額、債務增速、債務結構和償債能力等多方面動態綜合分析，我國地方政府債務的風險比目前的靜態估算結果要高。但地方政府如何“搞錢”?除了賣地，就是舉債。

分析地方債務形成的原因，白永秀認為，改革開放后，地方債逐步出現，其成因多種多樣。主要有以下四方面：

一是地方政府財力不足。1994年分稅制改革后出現“收入上移、支出下移”的趨勢。中央財政收入加大，地方在財政收入相對縮小的情況下，事權卻加大。 2010年地方政府財政收入占總財政收入的48.9%，財政支出占總財政支出的82.2%。依照法律，我國地方政府本級不允許有赤字，所以賬面上每年都是平衡的。地方政府每年都靠巨額的財政轉移支付填補收支缺口。但是，轉移支付遠遠不能滿足地方政府的支出需求。

二是不能量入為出。在上世紀90年代前，一些國企已經資不抵債，但政府部門考慮到職工利益等因素，通過政府注資或接管企業債務等方式，也增加了一些地方債額度。不過上世紀90年代之后，這種情況基本絕跡。

地方政府是中國經濟增長的重要推手。對地方干部來說，經濟增長快，政績就突出，就可能被提拔。不少地方城市建設缺少長遠規劃，大拆大建，貪大求洋，寅吃卯糧。這樣當年生產總值增長了，但財富未必積累多少。

三是土地財政越來越難。這些年來，許多地方政府依賴土地財政。為滿足發展需要，一些地區向銀行直接貸款或以土地抵押等方式質押貸款。這是至今為止，地方債最主要的來源。地方債投入的最主要領域，無疑就是基礎建設方面。地方政府出售城市國有土地，獲得財政收入，還從農民手中低價征買土地，高價向開發商出售，開發商將土地成本加到房價，轉嫁給購房者。隨著城市周邊土地越來越少，土地財政難以持續。

四是地方政府對中央的依賴。我國地方財政赤字由中央政府彌補，有些地方政府總認為中央政府最終會救場，存在依賴心理，只管借，很少考慮償還問題。

面對規模龐大的地方債務，社會各界擔憂之心日甚。白永秀指出，雖然我國政府債務規模已不小，但政府還是有足夠手段化解債務風險。當務之急是改革地方財政，推進財稅體制及其相關領域的改革，有效控制地方債務規模。

近兩年來地方債審計行動2011年3月-5月全面審計省、市、縣三級財政債務情況。2012年11月-2013年2月審計36個地方政府本級自2011年以來政府性債務情況。2013年8月-10月審計全國中央至鄉五級政府性債務。8月1日 進點審計。8月20日前 將本部門政府性債務情況報審計署。10月中旬前 向國務院提交審計報告。

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浙江 推出5年10萬億刺激計劃

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