風險幾何

□文/ 張茉楠

風險篇

風險幾何

□文/ 張茉楠

今年以來，伴隨中國經濟增速的放緩，地方債風險問題已成西方一些發達國家“唱空”中國經濟的重要理由。地方債是否已經到了危險境地？風險到底有多大？

近一段時期以來，政府債務問題一直是國內外輿論焦點中的焦點。盡管從財政赤字和債務比率上看，我國還遠未達到國際警戒線標準，但政府債務增速已令財政和債務風險急增。更值得警惕的是，與歐美發達經濟體不同，我國政府債務形成機制與中國式的財政分權體制有著更為密切的內在邏輯，可以說，是“不徹底的財政分權+預算軟約束+地方政府惡性競爭+隱性債務擔保”，形成了中國式政府債務的風險模式。

政府財政管理體制是處理中央政府與地方政府之間以及地方各級政府間財政分配關系的一項基本制度。回顧改革開放以來我國政府財政體制沿革歷程，其核心問題始終是明確各級政府之間的支出責任和收入劃分。30多年間，我國地方財政收支經歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉變。特別是1994年的分稅制改革，清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例, 影響深遠。自那時以來，我國地方財政收入占比從78%穩步下降到了52.1%的水平，而地方財政支出從72%上升到了84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現象比較嚴重，使得地方財政收支矛盾變得越來越尖銳起來，預算壓力空前擴大。

縱向財政的失衡，會產生公共池資源和預算的軟約束問題。從預算角度來看，我國的分稅制在實施中并未取消預算外資金，當稅收收入增長難以彌補大量支出的壓力時，面對財政赤字，各級地方政府便不得不盡可能地通過擴張預算外收入和體制外收入來增加可支配財力。特別是在“GDP增長錦標賽”與經濟規模的過度競爭背景下，地方政府八仙過海，各顯神通，紛紛尋找其他財源，于是，“土地財政”成了這些年來各地方財政的普遍模式。

此外，地方政府財政收入中，還有一大部分來自于預算外收入。近年來，預算外資金占財政收入的比重在50%至65%之間。預算外資金的主要用途包括兩個方面：一是為了彌補不匹配的支出和收入缺口；二是為地方政府基礎設施籌措資金。鑒于地方政府對預算外資金的支配權很大，“軟預算約束”問題日益嚴重。

2008年國際金融危機暴發后，為求得經濟的持續增長，以地方政府為主導的新一輪投資擴張形成一股大潮，地方政府通過表外貸款、企業債券、銀行間債務融資等形式“加大杠桿”，大量社會資金通過信托業流向地方政府融資平臺。

據中央國債登記結算公司統計，2012年全年銀行間債券市場發行的城投類債券（不包括定向工具）累計達6368億元，同比增長148%；占銀行間市場當年發行總量的比例達11%，較上年同期上升7個百分點。這導致了包括政府、企業以及金融機構在內的所有部門負債率的急速上升，資產負債表隨之明顯惡化。截至去年底，36個地方政府的本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長12.94%，地方政府債務風險不斷上升。

由于各地方政府對金融部門的干預和控制逐漸增強，金融財政化、財政貨幣化特征顯著，結果是金融部門不良貸款率攀升和資金配置效率下降。統計數據顯示，在人民幣信貸中，房地產貸款大約占18%，占中長期貸款的比重在三分之一左右；在房地產貸款中，三分之二左右是住房貸款(主要是個人按揭貸款)，地產和房產開發貸款分別為8%左右和25%左右。

更為嚴重的是，在單純追求經濟增長的扭曲政績觀下，不少地方政府在重基本建設、輕人力資本投資和公共服務的財政支出結構上越走越遠，為爭奪市場非合作博弈而形成的地方保護主義、市場分割和低水平的重復建設現象也因此愈演愈烈。大量增量資金投向投資驅動型領域，造成了普遍性的結構性過剩，也導致了投資效率和資源配置效率的大幅降低，以及財政資源的錯配。

筆者因此認為，審計署啟動改革開放以來的第二次全國性地方政府的債務審計還只是防控債務風險的第一步。短期看，下一步中央政府很可能將允許合格地方政府在市場上公開發市政債，建立強化地方債務約束和透明化的債務融資體制。

而從中期來看，未來中國勢必推進以“全口徑預算”為突破口的新一輪財政體制改革。所謂“全口徑預算”，是指不僅將政府預算內資金和預算外資金的全部收支都納入預算管理中，而且包括政府性債務和或有負債的監管，是真正意義上的完整的政府預算。在“全口徑預算”下，才可能在政府一般預算、政府性基金預算、國有資本經營預算及社會保障預算之間形成統一和均衡，由此建立規范透明的資金往來渠道，同時盡可能把專項資金變為預算內資金，納入公眾的監督范疇。

而從長期性和根本性制度設計而言，則還將繼續推動財政分權的改革，重新調整中央與地方的財權、事權分配，逐漸轉換以地方政府融資平臺為主體，以土地儲備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來源的地方政府融資模式，通過開辟地方政府新的財源來取代“土地財政”。完成了這一步，才可能真正解決在中國式的財政分權體制( 縱向競爭) 和地方競爭體制( 橫向競爭) 雙重背景所導致的存量資產配置扭曲和效率低下的深層次矛盾，才可能從制度根源上化解地方的債務風險。

（作者系國家信息中心預測部世界經濟研究室副主任）