李佐軍：“十八大”后如何正確推進新型城鎮化

◎ 本刊記者 陳桂龍

李佐軍，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長，經濟學博士，博士生導師，研究員，著名經濟學家。主要研究領域涉及資源環境政策、綠色低碳經濟、宏觀經濟、區域經濟、產業經濟、“三農”問題、投資機會和企業戰略等。

“十八大”報告針對新型城鎮化提出了一系列新的方針，強調新型城鎮化是中國未來經濟發展的一個主要增長點，是擴大內需的一個重要途徑。中央經濟工作會議又對新型城鎮化的內涵進行了具體界定，新型城鎮化應該是以農民市民化為抓手的城鎮化，是集約、智能、綠色、低碳的城鎮化。就“十八大”后如何正確推進新型城鎮化，本刊專訪了國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍研究員。

新型城鎮化的機會

《中國建設信息》：新型城鎮化有什么樣的特點，在每一種特點里面蘊含著什么樣的機會？

李佐軍：新型城鎮化的特點可以概括為如下八個方面：

第一，人本城鎮化。所謂人本城鎮化，就是解決農民進城的城鎮化，推進農民市民化的城鎮化，提高城市人口在整個人口中比重的城鎮化，這是城鎮化的核心含義。所以城鎮化的實質是要解決農民問題。

按照人本城鎮化的要求，最重要的是讓農民在城市能夠獲得穩定的就業崗位、穩定的收入，與城市居民一起享受各種福利待遇和公共服務等。只有這樣，新型城鎮化才能得到健康推進。

要想順利推進人本城鎮化，必須要降房價，以此降低農民進城的門檻。同時，要在現有的城市郊區和新興城鎮，建大量能滿足進城進鎮農民需要的、又與其收入水平相適應的新建筑形態，這意味著發展和投資的機會。

第二，城鄉統籌城鎮化。城鎮化不僅要把城市發展起來，而且要實現農村的現代化，還要將城市文明輻射到廣大農村。所以在城鎮化過程中，還要搞好新農村建設。新農村建設不是撒胡椒面式地進行，這不符合城鎮化人口集聚規律，而應選擇一些條件較好的中心集鎮或中心村，有重點地進行建設。只有把新農村建設與人口城鎮化很好地結合起來，才是推進統籌城鄉城鎮化。在現有農村的改造提升過程中，也有很大的產業發展機會。

第三，特色品牌城鎮化。新型城鎮化應該是有特色的城鎮化，每個城鎮要有特色定位、特色產業和特色品牌。但我們現在看到的很多城鎮都是千城一面，村村像鎮、鎮鎮像村，都不能給人留下深刻印象。這與現有城鎮規劃體制有關，經濟社會發展規劃、建設規劃、土地利用規劃這三種本應一體的規劃在體制上是分離的。同時，也與很多地方不重視軟規劃有關。軟規劃包括發展定位規劃、經濟社會發展規劃、產業發展規劃和體制改革規劃等。軟規劃屬于上位規劃，應指導硬規劃，但很多地方不重視軟規劃。對現有無特色城鎮進行特色化改造也意味著機會。

第四，集群城鎮化。產業要集群，城鎮也要集群，城市群、城市帶、城市圈等都是城鎮集群的表現形式。城鎮集群意味著不同城市或城鎮分工協作的加深，而分工協作的加深可以提高效率，提高整體競爭力。推進集群城鎮化，就要在城市之間建設很多交通和通訊設施，這也有很多投資機會。

第五，綠色低碳城鎮化。綠色低碳城鎮化就是資源節約、環境友好、符合生態文明建設要求的城鎮化。中央經濟工作會議和李克強副總理特別強調了這一點。在城鎮化過程中，一定要集約和節約利用土地等資源，嚴格保護環境，加強生態建設。建設低碳建筑、生態住宅等就包含著許多投資機會。

第六，市場城鎮化。城鎮化是一個自然歷史過程，故首先應發揮市場和企業的作用。當然政府也要發揮好規劃引導作用，但不能發揮太大的作用，政府主要是搞好規劃引導、政策制訂等，為企業創造良好的制度和政策環境。既然城鎮化要優先發揮企業的作用，對廣大企業來說就是機會，城鎮化建設的許多方面，企業都可以參與進來。

第七，智慧城鎮化。在當今的信息化和互聯網時代，新型城鎮化還應包括智慧城鎮化。要通過發展城市的信息產業、互聯網、物聯網等，建設智慧城市，發展信息文明。這里面也有很多的投資機會。

第八，品質城鎮化。中央經濟工作會議強調，推進城鎮化的重點是提高城鎮化的質量和效益。目前我國的城鎮化的質量和品質都有待提高，如很多城市地上建筑物和馬路建得很漂亮，但地下設施很落后。這就要求我們推進品質城鎮化。新建和改造城鎮地下設施也是機會。

“四化”推動城鎮化

《中國建設信息》：推進新型城鎮化需要什么樣的前提條件？

李佐軍：城鎮化是一個自然歷史過程，不能單獨前行，需要具備市場化、公平化、工業化和農業現代化等前提條件。

生態城市 浙江省麗水市住房和城鄉建設局 邱勤/攝

1.市場化

從歷史的經驗來看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了農業剩余后，人們拿出部分產品到市場交易，隨著市場交易的繁榮，有一部分人從農業中分離出來，專門從事商業等。他們選擇有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。

中國改革開放以來的城鎮化之所以取得了比改革開放前大得多的成就，原因就在于改革開放后市場化得到了快速推進。但是中國目前的城鎮化仍然滯后于自身的工業化水平和城鎮化國際平均水平，原因也在于我國的市場化還沒有得到應有的推進，需要繼續通過土地制度、財政制度、戶籍制度和城鄉分割福利制度改革等，消除城鎮化的制度障礙。

2.公平化

推進新型城鎮化的關鍵是使人口和生產要素在城鄉之間自由流動。而人口和生產要素在城鄉之間自由流動的前提是農民擁有與市民一樣的平等戶籍身份，以及公平的就業權、受教育權、福利保障權、選舉權和被選舉權等，城鄉之間的人才、技術、資金、土地等生產要素擁有公平的流動權利。市民擁有房產權，農民也應擁有房產權，只有這樣農民進城才可能有起碼的原始資本，才能解除部分后顧之憂。

3.工業化

農村人口進城的一個基本前提是要有就業崗位，就業崗位的形成需要有產業的發展。產業發展是工業化的題中之意。工業化不僅產生工業就業崗位，也通過促進城市服務業特別是生產性服務業的發展，產生服務業就業崗位。沒有工業化或產業發展的城鎮化必定形成“貧民窟”、“臥城”、“空城”等“城市病”，影響社會穩定。通過城鎮化培育新增長點一定要通過工業化這個橋梁。

4.農業現代化

推進新型城鎮化，讓農民轉移到城鎮，必須通過農業提供“糧食貢獻”、“原材料貢獻”、“勞動力貢獻”、“土地貢獻”、“外匯貢獻”等才能實現。只有當農業有了糧食剩余，人口城鎮化才有可能。只有當農業提供大量工業原材料，工業和城市發展才有可能。只有當農業生產率提高到一定程度，產生出富余勞動力，城鎮產業才有源源不斷的后備軍。同樣，只有當農村土地生產率提高到一定程度后，才能騰出土地來發展城鎮非農產業。總之，新型城鎮化要想順利推進，只能建立在農業逐步現代化的基礎上。

《中國建設信息》：推進我國新型城鎮化應有什么樣的思路？

李佐軍：推進新型城鎮化是一個系統工程，需要我們有寬廣的視野和長遠的戰略眼光，需要厘清思路，采取一系列戰略措施，可以概括為“規劃引領、產業支撐、品牌塑造、集群創新、開放協作”。

第一，規劃引領。在推進城鎮化過程中，要高度重視規劃的引領作用，要加快制定全國的城鎮化發展戰略規劃、城鎮體系規劃、大區域城鎮群規劃，各個城市的發展戰略規劃（概念規劃）、經濟社會發展規劃、土地利用規劃、總體規劃、建設規劃、產業規劃、環境規劃等。要做好各層次規劃的協調銜接和落實。

保障房建設湖北省郴州市城市建設檔案館 周建生/攝

第二，產業支撐。城鎮化要靠產業來支撐，要建立在工業化的基礎上。沒有產業支撐或工業化的城鎮化必定是空心的、畸形的、不可持續的。所以每一個城鎮都必須重視產業發展，發展特色優勢產業，形成合理的現代產業體系。

城市與人 陳永平/攝

第三，品牌塑造。在城鎮化過程中，每個城市都要塑造自己獨特的區域品牌、產業品牌、產品品牌、企業家品牌和園區品牌等，形成獨特的品牌體系。通過品牌來提高附加值，提升城市競爭力。塑造城市品牌包括設計城市精神、宣傳口號、節會活動、城市標識等。

第四，集群創新。通過推進城市的集群發展，形成分工協作的城市網絡體系。同時，在分工協作中，每個城市要突出自己的特色，創新發展思路，推進城市制度創新、發展模式創新、技術創新、產業產品創新等。通過這些創新提升城市的競爭力和城市的品質。

第五，開放協作。每個城市要有開放的視野和思維，積極主動參與經濟全球化競爭，參與產業鏈的國際分工協作，分享全球分工協作的好處。只有參與國際分工協作，城市才能在國際分工體系中占有一席之地，才能不斷提升自己的國際競爭力。

人口城鎮化規劃是重心

《中國建設信息》：新型城鎮化規劃應重點規劃什么？

李佐軍：目前，國家有關部門正在制定全國城鎮化發展規劃，這是好事，也非常及時。但好事一定要做好，避免誤導城鎮化發展。最近，媒體上傳出城鎮化規劃涉及40萬億投資的信息，這是一個值得警惕的信號。

新型城鎮化規劃不要將重心放在城鎮建設規劃上，而要將重心放在人口城鎮化規劃上，應重點規劃如下幾方面的內容：一是多少農民進城；二是進城農民多長時間享受到與市民平等待遇；三是各級政府每年拿出多少財政收入解決進城農民的福利保障待遇等；四是建設多少進城農民能買得起或租得起的住房；五是為進城農民提供多少新的穩定就業崗位；六是讓出多少土地增值收益作為進城農民的原始資本等。只有這樣的人本城鎮化規劃，才能將城鎮化引入到良性發展的軌道上來。

《中國建設信息》：推進新型城鎮化的正確路徑是什么?

李佐軍：推進新型城鎮化，一方面要通過一系列改革消除城鎮化的障礙：一是通過戶籍制度改革消除農民進城的身份障礙；二是通過土地制度改革積累農民進城的資本；三是通過福利制度改革使農民成為真正的新市民；四是通過政府制度改革降低房價，降低農民進城的門檻；五是通過教育制度改革讓進城農民及其子女有更多的受教育機會，提升農民人力資本。改革要先于城鎮建設，在以上改革不到位情況下，大規模推進城鎮建設，一定會使新型城鎮化誤入歧途，帶來嚴重的后果。

推進新型城鎮化，另一方面要夯實城鎮化的基礎：一是要加快推進市場化，除了推進上述一系列改革外，還要大力發展各種產品和生產要素市場，消除城鄉生產要素流動的障礙；二是要推進工業化，大力發展先進制造業、高新技術產業和服務業，優先發展勞動密集型產業，鼓勵農民進城創業；三是推進農業現代化，加快消除農業發展的制度障礙，優化農業產業結構，延長農業產業鏈，推進農業技術進步，提升農民人力資本等。