周其仁：增加城市化的民辦元素

◎ 本刊記者 陳桂龍

周其仁，北京大學中國經濟研究中心教授、長江商學院經濟學教授，現任北京大學國家發展研究院院長。周其仁大學畢業后在國務院發展研究所工作，主要為中央制定農村經濟政策提供中長期背景研究。其間專業研究領域包括農村和國民經濟結構變化、土地制度和鄉鎮企業發展等。

在中央政府確定新型城鎮化是下一階段中國的經濟發展綱領后，國內外各界對新型城鎮化做了許多的遠景設想和解讀，如何建設健康的城鎮化？本刊記者采訪了北京大學國家發展研究院院長周其仁。

《中國建設信息》：對于時下的新型城鎮化熱潮，你提出過“城鎮化應該吸取國家工業化的教訓”，教訓的核心內容是什么？

周其仁：后進國家容易從結果、從物理外觀看問題?？慈思掖瑘耘诶覀兙蜕稀颁撹F”。這么做似乎沒錯，某種程度上也有后發優勢，看人家怎么對就怎么學，但往往會“知其然而不知其所以然”。別人的鋼鐵是怎么造出來的，需要哪些東西來配合，煉出來的鋼怎么用，其實是很復雜的專業分工的協調過程。當年的教訓是什么？用黨政的力量、下命令、搞群眾運動、單一地想把鋼鐵產量搞上去。結果受到一次大挫折。只看物理外觀，不管體制機制，初衷沒有錯，但效果就是事與愿違。這種教訓在城鎮化過程中同樣要汲取。

《中國建設信息》：不注意適當的制度安排，效果往往不理想？

周其仁：國家工業化后來又搞了多少規劃和布局？成功的也有，兩彈一星、國防建設是起來了。但整體而言，資源的動員強度很大，但利用效率不高。幾十年下來，老百姓得到的實惠比較少，國內市場也沒有真正起來。計劃布局還搞了很多定點工廠，不過看來看去，后來有市場競爭力的不多。以家電為例，海爾、美的都不是當年輕工業部的重點布局。當年國家定點的是萬寶，設計規?？筛采w整個華南六省。當時有了這個廠，就不需要再重復建別的了。但是，體制、機制的問題沒解決，企業家的作用不考慮，布了局，也耗費了多少國家人才的心血，最后站得住腳的不那么多。低壓電器也有過國家部署，在遵義、上海、西安布了三大塊，最后加一起，還不如一個溫州。這類例證很多，說明不注意適當的制度安排，包括企業體制、市場競爭和人力資本，僅用行政手段追工業化的物理外觀，績效不理想。

家園 廣西壯族自治區永福縣住房和城鄉建設局 唐艷梅/攝

《中國建設信息》：具體到新型城鎮化建設，這種教訓該怎樣規避？

周其仁：國家工業化布了很多局，定了很多點，后來績效不佳，最后還是改革，又加了一個“再工業化”，就是開放民營準入，才使中國的工業、制造業有世界工廠之地位。這說明，物化指標重要，但體制機制更重要。

城鎮化推進過程中也存在體制機制的問題。因為城鎮化一開始都是政府主導，規劃、拿地、籌資、批項目等等，全靠政府。蘇聯計劃時代的城市化也是如此，修了好多城市，但布局太主觀，與人口與經濟積聚的實際去向背道而馳，結果不少城市嚴重缺乏活力。別人有高樓我也修高樓，別人有地鐵我也修地鐵，那可不一定是有活力的城鎮化。

此前媒體報道過“鄂爾多斯鬼城”現象，和房地產泡沫有關系。但也不僅僅是房地產，一些地方的很多領域都有“鄂爾多斯現象”，很多基礎設施很宏大，但沒有人氣，空空如也。很多仿鳥巢的建筑，音樂廳、大學城、體育館，你靠近看一看，沒有活動，沒有流量。那樣的“投資”，靠什么來背？

《中國建設信息》：也就是說必須改變目前政府主導的決策機制，增加民辦元素和市場元素？

周其仁：工業化扭轉過來靠 “再工業化”，即以民營為主的工業化。否則我們早年的工業救國夢想很難實現。我們過去那么多工業部門，里面很多專家官員，也是嘔心瀝血，這是不能否定的，但結果不盡如人意。我們工業布了多少點，但最后還是市場里的民營工業才真正打出名堂。

過去國家工業化的出發點，甚至“大躍進”的出發點都沒有錯，但效果與意圖脫了節。主要就是體制機制不對頭，過分迷信物理外觀，過分迷信行政命令。一切自上而下，以為指哪就一定打哪，不容許經濟有一個自發的過程。這就是主要的教訓。現在要說，蓋錯一個工廠糾正還比較容易，但造錯一個城市，糾錯代價就高了去了。

“再工業化”有一條經驗，就是在國家工業化的進程里，大手增加民辦的元素、增加市場的元素。那么，中國城市化進程，是不是也可以考慮增加民辦的元素、市場的元素？城市設立為什么非行政審批？為什么不可以依法設立，即滿足一組指標就可以依法登記設市？怕黨政機構因此膨脹，怕得有道理。但可不可以考慮以非贏利法人的架構來設立城市？沒有行政級別，有治理結構，也不是國中之國。現在一些規模不小的小區、開發區、城市綜合體，都是民辦的，管理得也不差。個中經驗，一般化以后也許排得上大用場。

城市土地非強征到政府手里，再向市場轉讓，這么一條“土地市場化”的路徑，經濟收效不小，但引發的矛盾越來越大。這里要增加的民辦因素，就是農民集體建設用地經由確權之后，允許合法轉讓，形成并行的土地市場。要看明白，不準農民分享城市的土地升值，根本做不到。合法門路不開，法外活動一定活躍。現在違法行為法不責眾，再不主動順勢改革，拖下去怕很難收場。

此外，多發揮專家作用和“市民參與”，也是增加城市化的民辦因素。