我國農村公共服務非均衡供給的政治經濟學分析

■肖亞歌（平頂山學院思想政治理論教學部 河南平頂山 467000）

我國農村公共服務非均衡供給的政治經濟學分析

■肖亞歌（平頂山學院思想政治理論教學部 河南平頂山 467000）

本文首先提出研究的依據，并在以往學者研究的基礎上進行文獻綜述，由此了解國內外當前對于農村公共服務的研究動態。其次，了解當前農村公共服務發展的現狀及存在的問題，以便于分析問題，并提出相關對策。最后，從政治經濟學角度對農村公共服務供給不均衡產生的原因進行進一步分析，并探討解決的對策。本文的創新點主要是在認識農村公共服務利益主體的基礎上，對不均衡供給進行探討，分析各利益主體之間的博弈，為解決不均衡問題提供理論依據。

農村公共服務 非均衡供給經濟學分析

我國農村公共服務發展現狀

（一）農村教育發展落后，城鄉教育差距大

與城鎮相比，國家對于農村投入的教育經費、財政性教育經費支出存在很大差距。學雜費占農村收入比例高達3.44%及5.54%，由于農村人均收入普遍偏低，學雜費又占據一部分比重，為此更加阻礙農民生活水平的提高（見表1）。

（二）農村基礎設施建設不完善，城鄉基礎設施建設供給不均衡

農村基礎設施建設不完善，從教育基礎設施方面看，與城鎮存在相當大的差距。固定資產總值在普通小學生及普通中學生方面分別比城鎮低了4萬、6萬元，危房比例大，教師隊伍缺乏，都不利于農村教育事業的發展，使農村教育陷入止步不前的狀況（見表2）。

（三）農村衛生醫療條件落后，供給不足

農村醫療衛生服務條件差，衛生設施建設不全，醫療隊伍素質水平差，且醫生缺乏。此外，還存在亂收費、高收費的現象，高額的醫療費用使農民對于就醫望而卻步，不利于農民身體健康水平。

我國農村公共服務非均衡供給分析

通過上述分析，財政問題是導致農村公共服務供給不均衡的原因之一，除了財政問題外，政治經濟問題成為導致這一現狀的重要原因，為此，應從政治經濟學的角度對農村公共服務供給進行分析，才能更加清楚地認識到造成農村公共服務供給不均衡這種病態的原因，才能對癥下藥，為解決這一問題提供理論依據。

從非均衡供給的類型看主要有三種，即總量非均衡、結構非均衡以及城鄉非均衡。總量非均衡即當前的公共服務供給尚無法滿足農村對于公共服務的需求，結構非均衡即政府較少從農村利益出發，有針對性地提供公共服務，而通常是大規模進行形象工程建設。城鄉非均衡即在各個公共服務供給模塊方面，城鄉存在較大的差距。針對這三個類型，筆者由宏觀到微觀、由表及里、由淺入深分析造成農村公共服務非均衡供給的原因。

（一）宏觀政治經濟因素：政策偏向城市

馬克思主義認為，國家職能包括兩個方面，其一政治統治職能，其二社會管理職能，其中社會管理職能是政治統治職能的前提和基礎。恩格斯說：“政治統治到處都是以實現某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能繼續下去”。任何國家的統治者，若無法行使社會職能，即搞不好經濟、文化建設，也就不能對衛生、人口發展、交通等做出貢獻，最終，政治體制將崩潰。因為社會職能行使不好，就會失去民心，也會失去政治統治的物質基礎。社會職能是前提，是政治統治、階級職能實現的先決條件。政治職能是社會職能實施的保障。

學者劉鵬指出當前中國政治合法性建設有兩種發展路徑：福利政治與權利政治。他以農村合作醫療為例，指出黨和政府傾向于通過建立福利政治，重建公共產品供給制的方式來達到擴大政治合法性來源的目的。根據以上論斷，可以進一步證明，國家穩固發展的主要目的是為人民提供公共服務，滿足人民對公共服務的需求，這關系到一個國家的穩固狀態，是政治合法性的基礎。在此基礎上，政治合法性又分為傳統型、績效型、現代型三種。在我國，由于正處于向現代化時代轉型時期，以經濟建設為中心，為此，我國的政治合法性是績效型，即以向GDP看齊，以GDP增長為各地政府執政的目的及衡量一個政府績效高低的標準。同時，我國正由計劃經濟向市場經濟轉變，公共服務也強調市場化，由政府提供變為部分公共服務市場化，由市場提供，這就導致了政府在提供公共服務時的缺位。此外，由于城鎮與農村兩大利益群體之間的博弈競爭，城鎮有更多發言權追求更多的公共服務，這就導致了城鄉在公共服務方面供給上的不均衡。為實現國家的長效發展，應滿足更多群體的需求，關注農村村民的心聲，才能鞏固國家發展。

表1 城鄉教育人均投入差異

表2 城鄉學校辦學條件差異

（二）中觀政治經濟因素：以經濟為重心使政府服務缺失

當今我國，政治合法性的基礎是績效合法性，我國正處于向現代民主型轉變的階段，我國貧富差距越來越大，社會問題突出，為擺脫這種局面，政府就會采取以經濟建設為中心的方式，以增大蛋糕的方式，使更多的人能夠分享經濟發展帶來的好處，在這種思想的指導下，各地政府出現了高度重視經濟建設而忽視公共服務提供的現象。財政收入是一定的，若過多的關注經濟建設，便會導致在公共服務方面的支出減少，從財政支出上便能看出，由于各地政府以GDP增長為執政的目標，為此，在公共服務上的投入越來越少，還導致了農村公共服務總量的不均衡，看病難、上學難等社會問題在農村尤為突出。各地政府財政投入的方向一般是“招商引資”，而忽視了公共服務的提供，各地政府掌握著大量的財政收入，卻以資金缺乏為理由，推卸農村公共服務供給缺失的責任，這便導致了更多的社會問題，使得農村發展滯后嚴重和農村總量不均衡。

（三）微觀政治經濟因素：政績導向使政府忽視農村利益

多數學者認為，改革開放30多年來，我國經濟之所以能夠高速增長的原因在于，“做對激勵”，而不是“做對價格”。體現在地方政府上，就是追逐GDP的高速增長，以展現政府績效。公共服務分為“硬服務”及“軟服務”兩類，“硬服務”是指基礎設施等硬件設施的建設，“軟服務”是指關注人民的需求，提供符合人民長遠利益的公共服務，著重體現在人民的需求層面。張軍等學者在研究中發現，我國地方政府對公共服務的“硬件”具有很強的激勵，這是“硬服務”能突出的顯現政府的執政績效水平。由于地方政府對于“硬服務”的過度關注，各地政府相互比較各地的GDP水平及稅收收入，這就使基礎設施建設水平成為政府執政的目標。這導致了政府在“軟服務”方面的缺失。各地政府對硬件設施的投入，使我國基礎設施建設處于較高水平，但對于農民來說，這些基礎設施并不能為農民謀利益，而相對于豪華的基礎設施來說，農民真正需求的卻得不到滿足，醫療、教育、衛生等方面的建設與城市相比，相差甚遠，這就形成了結構上的不均衡。農民更多的關注教育、醫療、社會保障體系的建設，但對于政府來說，這些層面并不能為政府政績服務。為此，政府會毫不猶豫地選擇對基礎設施的投入與建設，其原因在于政府政績的導向存在問題，以經濟增長衡量政府政績，會導致政府繼續忽視農村公共服務建設，使農村公共服務供給結構不均衡持續存在。

對策及建議

（一）宏觀層面：以民生建設作為政治合法性基礎的來源

首先，要改變發展理念，做到以科學發展觀為指導，關注公共服務的供給，使公共服務實現均等化，從而使經濟增長與公共服務實現平衡發展。其次，要以城鄉均衡發展為指導思想。偏向城鎮的思想只能使我國貧富差距愈來愈大，社會的和諧穩定要求應以城鄉平衡發展為指導，以城鎮帶動農村的發展，從而改變城鄉公共服務供給不均衡的局面。最后，制度改革。我國民生問題突出，尤其在農村，醫療、衛生、教育、社會保障制度體系不完善，為此，應進行制度改革，通過制度改革滿足農村對公共服務的需求，在經濟發展過程中實現聯動作用，帶動其他方面的發展，從而縮小貧富差距，縮小城鄉差距，實現平衡發展。

（二）中觀層面：政府職能向經濟社會平衡發展轉變

當下我國的政府部門過度追求經濟的增加，這是與政治合法性的基礎即績效合法型高度聯系的，要實現從績效合法型向現代民主型的政府轉變，就應該轉變政府職能，從過度關注經濟建設，忽視公共服務的層面，到經濟社會的均衡發展，為此，政府需要做到以下幾點：首先，政府應正確劃分政府與市場在公共服務方面供給的職責。政府以科學發展觀為指導思想，構建服務型政府，真正為農民提供切合實際公共服務，滿足農民的需求。部分公共服務市場化，但對于市場因成本高而難以提供的公共服務，應由政府為主導，市場加以配合，提供全面的公共服務，切實從農民的利益出發，加強經濟社會的和諧發展。其次，政府財政支出的重點由經濟基礎建設到提供“軟服務”。財政投入的方向主要集中于經濟建設方面，在這種支出結構下，農村的公共服務需求必然得不到滿足，為此，政府應該調整當前的財政支出結構，由經濟建設轉變為經濟與公共服務的平衡發展，在保證經濟健康的前提下，滿足農民真正的需求，扭轉結構性供給不均衡的局面。加強對農村教育、醫療衛生、社會保障的支出，提高農民的滿意度，促進農村經濟社會的發展。最后，地方政府應平衡城市與農村的經濟發展，不能一味地追求城鎮的發展，以城市偏向為主導的經濟發展，將使貧富差距愈來愈大。

（三）微觀層面：政府激勵方式的轉變

為實現農村公共服務供給的均衡，應做到以下幾點：一是重點應調整激勵方式。現在政府績效考核的標準是GDP、政府財政收入及經濟增長速度，這些考核目標必然使政府過度的關注當地經濟的發展速度，而不是人民的滿意度狀況。為此，應將人民的滿意度納入對政府的考核體系，在考核經濟健康發展與否的前提下，還應增加人民滿意度這一考核指標 ，從而使政府在促進當地經濟發展中，也會注意對人民需求的滿足。二是應加強對政府績效考核的反饋，增加約束機制。應注重加強對政府行為的約束機制，由于缺乏來自外部的壓力，使得問責制區域形式，達不到約束政府行為的目的，為此，應增加對政府行為的約束體制，在農村公共服務中，應增加對農民需求的調查，從而進一步滿足農民的公共服務需求。政府的績效也因為增加了對這些需求完成情況的考核，從而能約束政府將財政資源真正用到實處，滿足農民的需求，促進農村經濟社會的平衡發展。

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