我國城市基礎設施建設融資模式探討

■王文峰 博士生 施慧洪、2、3（、首都經濟貿易大學金融學院北京 00070 2、中國社會科學院經濟所博士后流動站 北京 00836 3、美國哥倫比亞大學 美國紐約 0027）

我國城市基礎設施建設融資模式探討

■王文峰1博士生 施慧洪1、2、3（1、首都經濟貿易大學金融學院北京 100070 2、中國社會科學院經濟所博士后流動站 北京 100836 3、美國哥倫比亞大學 美國紐約 10027）

隨著我國新型城鎮化的加速推進，對城市基礎設施的需求越來越高，但基礎設施建設資金需求量大，僅靠政府財政支出是遠遠不夠的，要緩解資金缺口，就必須建立以市場化融資為主，投資主體多元化、融資渠道多樣化的融資體系，加大對項目融資等模式的推廣和應用，既是我國經濟發展的客觀需要，也是順應經濟體制和投融資體制改革的重要舉措。

基礎設施 融資模式 項目融資

城市基礎設施的基本內涵

（一）城市基礎設施定義

1990年在原建設部《不同類型城市基礎設施等級劃分與發展水平的研究報告》中，將城市基礎設施概括為能源系統、水資源和供排水系統、交通運輸系統、郵電通信系統、城市生態環境系統、城市防災系統等“六大系統”。1994年《世界銀行發展報告》將“經濟基礎設施”定義為永久性的工程構筑、設備、設施，主要包括公用事業(電力、通訊、供水、環境設施和排污系統、廢棄物處理系統等)，公共工程(大壩、灌渠和道路等)及其他交通部門(鐵路、城市交通、機場等)。兩者的定義基本一致，目前已被廣大學者接受，成為界內權威性的定義。

（二）城市基礎設施的基本特征

資產專用性。主要是指城市基礎設施為某一特定行業提供便利，具有固定性，形成巨大的資本沉淀，投資回報取決于提供的服務流量和價格。系統性。主要是指城市基礎設施服務能力是由道路網、供水管網、電網等多個子系統構成，子系統之間必須保持協調發展，同時要與經濟社會發展保持同步、協調發展。社會福利性。城市基礎設施一般由政府財政資金投資，大大節約了企業生產、居民生活的社會成本，使企業獲得更高的生產、運輸、消費效率等公共服務。壟斷性。高額的投資成本決定大多數基礎設施具有壟斷性，但是部分具有競爭性，但壟斷性與競爭性隨著技術進步、市場需求、收費制度等因素的變化而改變。

（三）城市基礎設施分類

根據項目區分理論，將城市基礎設施建設項目分為非經營性項目、準經營性項目和經營性項目三類。非經營性項目沒有明確的收費機制，無未來現金流，主要由政府投資建設、運營及維護，以實現社會效益。如市內道路、消防、公共綠地等。經營性項目有市場收費機制，通過市場運營可以收回投資成本，因此該類項目可以通過市場化社會融資建設。如供水供電、通信系統等。準經營性項目指介于經營性項目與非經營性項目之間，具有一定的公益性和潛在利潤，但無法收回投資成本，因而需要政府采取措施支持其運營。如廢棄物收集和處理等。非經營性項目、準經營性項目和純經營性項目在一定的條件下可以轉換，如圖1。

發達國家城市基礎設施融資模式

市場主導型。美國的市場經濟體制決定了基礎設施市場化融資模式，其特征是：一是投資主體以私人為主。政府參與少數基礎設施項目投資。據統計，近20年美國政府投資的國營鐵路僅占25%，與我國鐵路幾乎全部由政府投資大相徑庭。二是政府投資以間接為主。主要是減免稅收、提供補貼或其他行政和法律手段等。三是創新融資方式。政府積極鼓勵吸納社會保險基金、發行市政債券、資產證券化等融資方式，同時鼓勵利用發達的資本市場融資。

政府主導型。這一模式的代表是德國和法國，其特征是：一是政府是投資主體。對非經營性項目如城市道路、地鐵等完全由政府財政預算投入，如果財政資金不足則由政府向銀行貸款，對經營性項目，如供水、供電等行業，政府鼓勵企業市場融資。二是政府掌握特許經營權。政府對供水、燃氣、污水處理等行業授予中標企業特許經營權，并簽訂協議保證政府目標的實現。三是采取多種方式籌集資金。對經營性基礎設施項目，廣泛采取銀行貸款、項目融資等多種方式籌集資金，并積極拓寬融資租賃、信托融資等融資渠道。

我國城市基礎設施融資模式

（一）城市基礎設施融資的發展歷程

第一階段：1953年到改革開放初期（1982年）。本階段投資主體和資金來源相對單一，主要以政府投資為主導，政府預算內資金占80%以上。新中國成立初期，經濟發展水平落后，通過政府直接投資，發揮基礎設施的規模效益，提高了基礎設施的投資效益。

第二階段：改革開放初期到20世紀90年代中期。隨著我國市場經濟體制改革的不斷深入，投融資體制也發生了一系列變化，主要表現為：一是1984年實施“撥改貸”政策，由國有銀行代理執行，其實質依然是政府投資，只是直接投資改為間接投資；二是逐步確立企業作為市場投資主體的地位；三是資金來源渠道也逐步增加，如開始采取吸引外資、發行債券等方式為基礎設施建設籌集資金。由于政府不直接投資，沒有監督動力，導致了投資效率低下。

第三階段是20世紀90年代至今。此階段國家提出了“投資主體自主決策，銀行獨立審貸，政府宏觀調控”的改革目標，主要特征為：一是將投資項目分為公益性，基礎性和競爭性三類，公益性項目由政府投資建設；基礎性項目以政府為主，并廣泛吸引企業和外資參與；競爭性項目由企業投資建設。二是停止“撥改貸”，實行項目資本金制度。這標志著我國基礎設施投資體制逐步得到完善和確立，促進了基礎設施投資主體、融資渠道的多樣化，提高了基礎設施的投融資資效率。

（二）基礎設施融資中存在的問題

政府投資邊界不清晰。如政府對電力、交通等經營性項目投資過多，同時將應該由政府承擔的項目推向市場。例如在國外公路建設是政府投資重點，而在我國公路建設市場化，導致收費站林立，影響了運輸效率。

對基礎設施市場化改革不夠深入。近幾年，我國在機場、電力、通訊等領域進行了市場化改革，取得了較大成就，但是缺乏相應配套制度，導致私人資本參與風險過大。2012年國家出臺多項措施鼓勵民間資本參與基礎設施建設，但是依然存在“玻璃門”、“彈簧門”等現象。

地方政府負債規模越來越大，潛在風險增加。據審計署2011年審計，截至2010年年底，全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元；全國近兩成、共78個市級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，部分地區出現了逾期債務存在較大的風險隱患等。

（三）基礎設施融資模式

1.傳統融資。余池明和張海棠在《城市基礎設施投融資》一文中，將城市基礎設施傳統融資途徑歸納為以下幾種：政府財政投資。政府財政投資非經營性項目，體現社會公共利益，彌補民間資金不足，但是政府有限的財力難以滿足龐大的基礎設施建設資金需求。政策性融資。政策性融資是政策性銀行以政府信用為擔保對基礎設施項目提供的金融支持，其融資成本低，風險小，但適用面窄，有一定的規模限制。商業銀行貸款。由于基礎設施貸款期限長、利潤低等原因，不符合商業銀行利潤最大化的經營理念，以及會使銀行資產（貸款期限長）與負債（存款多為短期）的期限不匹配，因而大多商業銀行不愿意對基礎設施提供長期貸款。利用資本市場籌集。隨著基礎設施市場化融資發展，資本市場將成為基礎設施項目重要的籌集渠道，但是通過資本市場籌集資金要以收益為前提，所以這種方式不能用于純公益性基礎設施項目。

2.項目融資。項目融資是以特定項目的資產、預期收益或權益作為抵押而取得的一種無追索權或有限追索權的融資模式，一般應用于現金流量穩定的發電、鐵路、機場、橋梁等大型基建項目。20世紀80年代以英國為代表的西方國家，在發展項目融資的基礎上，提出了民間資本參與城市基礎設施建設等措施，并派生出了BOT、TOT、PPP等新型項目融資模式。20世紀90年代，BOT、TOT、PPP模式在世界范圍內得到了廣泛應用，其中以發展中國家最為迅速。

項目融資主要優點：一是彌補財政預算不足，減輕政府財政負擔；二是有效轉移和分散基礎設施項目的投資風險；三是提高資金的使用效率；四是提高項目的運作效率等。

BOT融資模式。BOT是政府與項目公司簽訂特許權協議，由項目公司籌資和建設城市基礎建設項目，在特許期內項目公司擁有、運營和維護該項設施，并通過提供產品或收取服務費用，回收投資、償還貸款并獲取合理利潤。特許期滿后，項目無償移交給政府。如我國廣西來賓B電廠是1995年經國家批準的第一個真正意義上的BOT項目，目前已經取得了全面成功，被譽稱為“來賓模式”。

TOT融資模式。TOT是BOT融資方式的新發展，是指政府部門將已建設好項目一定期限內的所有權和經營權，有償轉讓給投資人，由其進行運營管理；投資人在約定的時間內通過經營收回全部投資和得到合理的回報，合約期滿后，再交回給政府部門。TOT可以盤活存量的基礎設施項目，為政府建設新項目提供資金。如1993年遼寧沈海電廠將一部分股權轉讓給香港匯勝集團，成為我國第一個以TOT方式允許的企業。

PPP融資模式。PPP是指政府與民營企業簽訂合作協議，授權民營企業代替政府建設、運營或管理基礎設施項目，通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益的融資模式。如北京地鐵四號線是采用PPP模式融資的經典案例，既吸引社會投資者的參與，又提高資金使用效率及項目管理水平。

促進城市基礎設施融資體制創新的措施

創建良好投資環境，充分發揮政府的主導作用。投資環境影響投資項目收益，進而影響投資者的行為，因此各地政府應建立健全投資政策和法律法規，創建良好的投資環境，吸引更多的投資主體；同時進一步完善政府在基礎設施項目規劃、融資、建設及管理方面的主導作用。

探索建立多元化融資模式。地方政府應積極探索多元化融資模式：一是推動政府與市場共同成為基礎設施投融資主體，形成政府、企業、個人多元化的投資主體。二是通過拓展銀行、信托機構、資產證券化等融資渠道，形成多樣化的融資方式，緩解基礎設施建設巨大的資金缺口。

鼓勵國外資本、民間資本參與基礎設施建設。鼓勵外資和民間資本參與基礎設施建設，可以改善融資結構，減輕政府財政負擔：一是通過設立基礎設施投資基金和外資管理平臺，向國際金融組織申請貸款等方式，積極吸引外資參與基礎設施建設。二是鼓勵民間資本參與基礎設施建設。2012年以來，國務院多次發布文件強調各地應積極鼓勵民間資本參與基礎設施建設，吸引更多的民間資金參與基礎設施投資和建設。

積極推廣項目融資模式。項目融資對政府、項目公司及公眾具有多重優勢，不但能減輕財政負擔，加快發展基礎設施，同時能充分發揮外商和私營商的能動性和創造性，吸引先進的管理經營，提高基礎設施建設、經營、管理效率和服務質量。因此，我國各地政府應積極探索推廣項目融資模式。

構建多層次的基礎設施融資監管體系。監管是保持競爭、提高效率的首要途徑。在探索基礎設施市場化融資過程中，各地政府應建立健全基礎設施建設市場準入、運營監管及競爭機制，同時應加強審計管理，強化政府、公眾對基礎設施融資及建設的監督職能，提升基礎設施建設投融資效率。

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