從戶籍管理轉向人口登記制

本刊記者 徐豪

2010年8月15日，重慶市江北區(qū)觀音橋步行街，一名外來務工人員在咨詢點獲取戶籍制度改革的相關資料。當日，重慶市全面啟動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革。

雖然社會對戶籍改革的呼聲越來越強烈，但是十幾年來戶籍制度改革的進展卻很緩慢。之所以進展緩慢，就在于附加在戶口背后的利益眾多，勞動、人事、工資、物價、教育、衛(wèi)生、社會福利等諸多制度都與戶口掛鉤。

黨的十八大報告提出“新型城鎮(zhèn)化”，在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。戶籍制度改革也被視為新型城鎮(zhèn)化建設的突破口。戶籍改革如何突破？未來新型城鎮(zhèn)化建設中，需要怎樣的戶籍改革？本刊記者就此話題采訪了一些專家學者，聽聽他們的政策建議。

戶籍改革需要“頂層設計”

北京大學社會學系教授、人口學專家陸杰華告訴記者，現(xiàn)在戶籍改革小城市和小城鎮(zhèn)基本放開了，但是大城市、特大城市還比較封閉，主要是東部地區(qū)，經濟發(fā)展比較快，流動人口也比較多，但是考慮到自身的利益和公共服務的能力，所以不愿意放開。如果說戶籍改革破冰的話，小城市已經破冰了，但是大中城市、省會城市，特別是北京、上海、廣州、深圳這些特大城市，放開進度非常緩慢。

現(xiàn)在戶籍改革主要存在這樣幾個方面的問題：一是路線圖比較模糊；二是時間表不是那么清晰，也比較滯后于形勢發(fā)展；三是缺少國家推進的“頂層設計”。其中，“頂層設計”最為重要。

“如果簡單把所有改革的權力都放在大城市，可能會受到利益格局的影響，影響改革的進度。”陸杰華表示，要明確戶籍制度改革依靠某個部門是不現(xiàn)實的，除了公安部以外，需要國家發(fā)改委、財政部等多個部門配合。“所以，戶籍改革應該權限在中央，對地方規(guī)定路線圖和時間表，然后中央做出部署。比如，如何鼓勵地方去接納流動人口，怎樣通過一定的轉移支付及財稅體制的改革去解決這些問題。”

“三農”問題專家、中國人民大學教授溫鐵軍表示：“非農業(yè)戶口在各項待遇上明顯優(yōu)于農業(yè)戶口。城鄉(xiāng)二元體制進一步強化了‘城市戶口’附著的利益，從社會保障到教育、醫(yī)療、公共服務，‘戶籍利益’幾乎涵蓋了所有公民權益。”

陸杰華表示，很多地方愿意接納流動人口，但是不愿意去解決戶口問題，這和財稅體制有關系，因為靠地方財政可能無力支付那么多的保障和福利。所以，中央一方面要給地方壓力解決戶籍改革問題，另一方面也要有一個明確的規(guī)劃。這其中還涉及農民的土地怎樣處理，農民工很多都是跨省的，土地怎么流轉，這都得靠中央，靠地方的話既不現(xiàn)實，也非常緩慢，可能對社會的穩(wěn)定和這部分人群的訴求帶來問題。

2012年12月，國家發(fā)改委宏觀經濟研究院“城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略研究”課題組稱：“現(xiàn)行戶籍制度嚴重阻礙人口市民化進程，戶籍制度以及附著在戶籍之上的各種福利制度極大地限制了農民工市民化進程。”

1月7日召開的全國政法工作會議提出，要加快推進戶籍制度改革。“在未來，城鎮(zhèn)化將是國家社會經濟發(fā)展長時間的推動力，從這個角度來看，如果不做戶籍改革的話，城鎮(zhèn)化很難作為推動經濟發(fā)展的引擎，很難有質量的發(fā)展，也不可能帶來人的全面發(fā)展。”陸杰華說。

向人口登記制度轉變的地方實驗

當前我國處于農村人口仍占多數(shù)、城鄉(xiāng)二元結構沒有根本改變的階段，要推進新型城鎮(zhèn)化建設，就要解決農民就業(yè)轉移和就業(yè)轉移農民工的市民化。

“打破戶籍肯定是未來城鎮(zhèn)化改革的方向，但具體操作問題十分復雜，各省差異很大，只有逐步試點、逐步推開。”中國社會科學院農村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英表示，“2020年若要達到50%以上的人口城鎮(zhèn)化水平，關鍵在于以農民工市民化為重點的相關改革到位。”

陸杰華告訴記者，農民工的市民化包括這樣幾個問題：一是就業(yè)市民化，就業(yè)市民化方面取得了一定的進步，2.3億的流動人口進入了城市，得到就業(yè)機會，雖然就業(yè)崗位在低端服務業(yè)領域比較多，但畢竟就業(yè)市民化上解決了很多問題；二是保障的市民化，這個任務比較艱巨；三是福利的市民化，這個任務也很艱巨。

如果從城鄉(xiāng)融合上來說，經濟上的融合已經開始破冰，但是在涉及民生的方面還有所欠缺，比如社保、醫(yī)療、教育方面還沒有完全破冰，而這些正是中央高度關注的、百姓急需解決的。另外，在社會制度的銜接上還存在欠缺，比如到城市購房購車、低保、公租房，這些都因戶籍的差異分成了二元體制。這些體制不打破的話，市民化可能就是一個初級的，而不能形成戶籍人口和外來人口的深度融合。

國務院政策研究室社會發(fā)展司司長鄧文奎曾公開表示，公安部在戶籍改革上的態(tài)度很積極，但目前戶籍改革的難題主要在于大城市。他認為，戶籍改革要由戶籍管理轉變?yōu)槿丝诘怯浌芾怼?/p>

陸杰華表示，未來新型城鎮(zhèn)化的建設中，戶籍方面可能有幾個轉變，而第一步是從戶籍管理轉向常住人口管理，而且這個管理應該從差別化轉向趨同化，體現(xiàn)在公共管理和公共服務上，不能因戶籍而有所差別，這是從短期上來說。從長期上來看，戶籍制度應該轉變?yōu)橐辉娜丝诘怯浿贫龋皇菂^(qū)別農業(yè)人口和非農業(yè)人口、外來人口和戶籍人口，這個過程可能會相對漫長。可能戶籍還會存在，但是不會按照過去的方式區(qū)分。中國有接近14億人口，國家的管理無論是經濟發(fā)展還是社會穩(wěn)定，都需要一個人口的相對統(tǒng)一的管理方式。“將來的發(fā)展趨勢是城鄉(xiāng)一體的人口管理制度，無論你是哪個省份來的，你都是中國人。”

“現(xiàn)行戶籍制度向人口登記制度轉變會比較漫長，我甚至覺得到2020年都不一定能實現(xiàn)。”陸杰華說，“但是現(xiàn)在的問題是我們該怎樣去探索。我們希望近兩三年，在省會城市、大城市進行試點和突破，這對中國戶籍改革將起到重大借鑒和示范作用。”

在陸杰華看來，從省會城市來說，改革試點做得比較好的，比如成都，做了很多嘗試；從流動人口比較多的地區(qū)來說，比如東莞、中山，它們流入的人口多于本地人口，這種改革將來會是戶籍改革的突破點；最后一類最難改革的就是北、上、廣、深這些一線城市，相對來說上海有一定基礎，有工作證制度，怎樣從工作證向居住證過渡，是其他城市值得借鑒的。