集約型城鎮化倒逼土地制度改革

李景國

李景國 中國社會科學院城市發展與環境研究所土地經濟與不動產研究室主任、研究員

集約、和諧發展是新型城鎮化的重要內涵。我們至今走過的城鎮化還遠不是集約型城鎮化，土地利用尚未達到集約化是其重要標志之一。促進土地集約利用，從而推動集約型城鎮化需要改革土地制度。

就土地利用而言，城鎮化也是土地的城鎮化過程，是農村居民點用地減少、城鎮用地增加的過程，更是土地權益的再分配過程，目前的土地制度對土地城鎮化過程中農民權益的保護尚存諸多缺陷，我們至今走過的城鎮化也遠不是和諧型的城鎮化，在此意義上一樣需要改革土地制度。

集約型城鎮化需要土地制度改革

目前，從城鎮居民點用地看，首先，土地的城鎮化速度顯著快于人口的城鎮化速度。2001至2010年全國城鎮建成區用地年均增長5.97%，而城鎮人口年均增長僅有3.78%。特別是“十五”期間，全國城鎮建成區用地平均每年保持7.70%的增速，遠高于城鎮人口年均4.13%的增速。其次，城鎮人口密度下降、人均用地面積上升。城鎮建成區的人口密度，由2000年的0.85萬人/平方公里下降到2010年的0.73萬人/平方公里。城鎮建成區人均用地面積由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，已遠超有關規定的上限標準。再次，城市人均建設用地遠高于世界平均水平。我國城市人均建設用地遠高于發達國家人均82.4平方米和發展中國家人均83.3平方米的平均水平。

從農村居民點用地看，1990年全國農村居民點人均用地面積高達191平方米，遠超國家規定的最高標準(人均150平方米)。根據2011年2月16日國土資源部提供的數據，將統計公布的7.13億農村人口和1.5億進城務工農民加在一起，2011年人均農村居民點用地仍達到214平方米。

對此，國土資源部認為，未來十年（約到2020年），隨著城鎮人口基數的不斷擴大，在土地集約利用水平不斷提高的情況下，預計城鎮建設所需用地仍在4000萬畝以上。按人均保留150平方米用地上限測算，全國農村居民點用地可騰退出8000萬畝左右。因此，提高城鄉居民點特別是農村居民點用地的集約度，不僅不需要新增城鄉居民點用地，還可通過復墾整理增加耕地。

用制度設計解決土地價格的“剪刀差”

城鎮化過程也是農地非農化和農村居民點用地減少的過程，土地的資產屬性也使該過程成為土地權益的再分配過程，事關城鎮化過程中的城鄉關系，其制度最主要的是征地制度和農村居民點建設用地的管理制度。

經過十幾年對征地制度的持續改革，我國社會的相關法律意識明顯提高，征地程序日益健全，征地補償標準逐步提高，安置渠道也有了更多選擇，被征地農民的社會保障制度初步建立，但是仍存在不足之處：

對征地補償標準一直采取原用途補償，低價補償、高價出讓，農民不能分享土地用于工業化、城市化產生的增值收益；雖對征地中“公共利益”界定一直在探索，但至今尚不明確；一方面城鄉結合部被征地農民對補償相互攀比，另一方面土地市場地價格不斷攀升，而非城鄉結合部被征地農民補償仍然較低；失地農民如果沒有其他勞動技能，生活艱難；征地補償本質上由政府定價，被征地農民難有話語權等。

2011年9月22日，位于上海市閔行區的一處大型經適房建設工地。我國城市人均建設用地面積遠高于發達國家平均水平。

被征地農民利益得不到保障，導致產生社會矛盾甚至群體性事件，已經實際影響到社會的和諧。有學者認為，計劃經濟時期主要靠工農業產品價格的“剪刀差”掠奪農民為工業化提供積累。進入市場經濟之后，事實上又走上了靠掠奪城鄉土地價格差為城市化提供積累的道路。

城鎮化過程中農村人口必然減少，農村居民點用地也理應隨之縮減，但目前缺乏相關制度支撐。與豐富、成熟的城市房地產立法相比，農村房屋及宅基地管理的立法存在空白，已有規定也較粗淺；國有土地使用權可以通過“招、拍、掛”等方式進入市場，實現土地的價值，而集體建設用地使用權流轉卻受到限制，不能適應現實；對農村房屋及宅基地流轉的限制，使農村宅基地使用權的價值不能體現；缺乏對農民清退閑置宅基地的鼓勵政策，使農民缺乏清退閑置宅基地的積極性，導致進城農民雙重占地，城鎮化難以集約；農民可以通過轉租、入股等形式，實現承包地流轉、集約經營、規模經營，但其房屋及宅基地卻一直被排斥在外等。

農地非農化過程中，土地征收與出讓價格的巨大“剪刀差”使農民的土地收益受損，農村宅基地及房屋流轉的限制使農民的資產無法資本化。不僅使城鎮化難以成為城鄉融合的和諧城鎮化，也使農民缺乏遷移進城的資本，影響城鎮化進程。

土地制度應與新型城鎮化相協調

黨的十八大報告提出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例?！闭鞯刂贫雀母镄枰M一步完善征地程序，規范政府的征地行為；區別公益性、經營性用地，探索、落實十七屆三中全會提出的逐步縮小征地范圍的要求；改變政府定價的做法，保證被征地農民有知情權與參與權，聽取農民的合理意見，提高農民在土地增值中的分配比例；或引入征地單位與被征地農民之間的談判機制，參照土地改變用途后的市場價格，經協商確定土地補償費；完善貨幣安置、社保安置、實物補償等多渠道的補償安置模式，確保失地農民享受社會保障并得到培訓、就業機會，防止農民失地又失業。通過征地制度改革，減少和避免因征地出現社會矛盾和群體性事件，使城鎮化過程成為和諧的過程。

推進集約型城鎮化，需要城鎮化過程在城鎮居民點用地增加的同時縮減農村居民點用地，其制度設計應將城鄉居民點用地增減掛鉤、農村宅基地及房屋管理、新農村建設等納入同一框架，建立城鄉統一的建設用地市場。

具體而言，首先，在未來城鄉居民點用地總量不增加甚至減少的情況下，根據土地利用總體規劃，逐步縮減農村居民點用地，騰出的建設用地指標向城鎮流轉，用于增加城鎮建設用地，實現城鄉建設用地增減掛鉤；其次，農村建設用地指標向城鎮流轉必須通過建設用地市場實現，由市場定價；再次，建設用地指標交易所得用于原村莊用地的復墾整理、農民的搬遷和補償等，切實保障農民權益；最后，掛鉤指標交易采取“先造地后用地”的模式，可以建立專門社會機構（公司）負責原農村用地的整理、農民的搬遷和指標交易。城鄉居民點建設用地增減掛鉤指標的市場化流轉，可以實現農村居民點用地價值，保障農民權益，激發農民清退閑置廢棄宅基地的積極性，推進農村居民點用地集約，實現城市反哺農村，推進城鄉均衡發展，因城鎮用地指標不再無償獲取，也可促進城鎮集約用地。